Объект некапитального строительства не может быть самовольной постройкой

Признаки самовольного строительства

Признаки самовольного строительства определены статьей 222 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество,

• созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами,
• созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

Порядок предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для осуществления на нем строительства в полной мере регламентирован Земельным кодексом РФ (далее – ЗК РФ). Итогом процедуры предоставления земельного участка для строительства является заключение договора купли-продажи или договора аренды участка, а также внесение записи о соответствующем праве лица, которому предоставлен участок, в данные Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Осуществление строительства на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленном для этих целей в порядке, предусмотренном ЗК РФ, является самовольным занятием такого участка, а постройка, возведенная на таком участке — самовольной.

Помимо указанного, возможны случаи, когда права на земельный участок имеются, однако, предполагаемое строительство не соответствует категории и (или) виду разрешенного использования участка. Так, на земельном участке из земель сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования для сельскохозяйственного производства будет незаконным строительство объектов иного назначения, например, промышленного, дачного, жилищного и иного назначения. Для осуществления строительства объектов недвижимости указанного назначения требуется изменение категории и (или) вида разрешенного использования участка. В противном случае такое строительство будет относиться к самовольному.

Гражданин или юридическое лицо, имеющие намерение осуществить строительство или реконструкцию объекта недвижимости, в подавляющем большинстве случаев обязаны иметь соответствующее разрешение. Строительство (реконструкция), осуществленные без разрешения, носят самовольный характер.

Порядок получения разрешения на строительство (реконструкцию) и последующего разрешения на ввод построенного объекта в эксплуатацию предусмотрен Градостроительным кодексом РФ (далее – ГСК РФ) и включает в себя следующие основные этапы:

1. Получение градостроительного плана земельного участка (далее — ГПЗУ).
2. Проведение инженерных изысканий для подготовки проектной документации.
3. Подготовка проектной документации.
4. Государственная экспертиза проектной документации, результатов инженерных изысканий (в случаях, предусмотренных ГСК РФ).
5. Получение разрешения на строительство (реконструкцию).
6. Получение разрешения на ввод построенного (реконструированного) объекта недвижимости.

Для соблюдения законности процесса строительства (реконструкции) прохождение указанных этапов является обязательным.

Само по себе выданное компетентными органами разрешение на строительство, реконструкцию не означает, что такие действия были осуществлены в полном соответствии с действующими нормативами, утвержденными Градостроительным кодексом РФ, СНИПами и иными нормативными и нормативно-техническими актами. Отступление от названных норм (даже если разрешение на строительство или реконструкцию выдавалось) означает, что созданный (реконструированный) объект может быть квалифицирован как самовольная постройка.

Таким образом, совокупность приведенных выше признаков позволяет сделать вывод о том, что возводимый (реконструируемый) объект недвижимого имущества не будет признаваться самовольной постройкой тогда, когда соблюдены следующие условия застройки:

1. На застраиваемый земельный участок надлежащим образом оформлены обязательственные права;
2. Земельный участок отведен под строительство и эксплуатацию возводимого объекта либо такое строительство не противоречит виду разрешенного использования участка;
3. Получены необходимые разрешения на строительство (реконструкцию);
4. Строительные работы выполнены в соответствии со строительными и градостроительными нормами и правилами.

В случае нарушения хотя бы одного из приведенных выше условий, возведенный (реконструированный) объект недвижимости, в судебном порядке может быть признан самовольным.

Напоминаем, что в статью 8.1 Закона Краснодарского края «Об административных правонарушениях» внесены изменения в части наложения административного штрафа за невыполнение требований правил землепользования и застройки.

Размер штрафа за данное административное правонарушение составляет:

• на граждан от тысячи до пяти тысяч рублей,
• на должностных лиц – от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей,
• на юридических лиц – от пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

Статья 9.5. Нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию

1. Строительство, реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, влекут наложение административного штрафа:

на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, – от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток;

на юридических лиц – от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

5. Эксплуатация объекта капитального строительства без разрешения на ввод его в эксплуатацию, за исключением случаев, если для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства не требуется выдача разрешения на строительство, влечет наложение административного штрафа:

Источник

Сноса можно избежать

3 августа 2018 г. Президент РФ подписал поправки в ГК и ГрК РФ (федеральные законы № 339-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и статью 22 Федерального закона “О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации”» и № 340-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации») в части признаков самовольной постройки, последствий ее возведения и порядка сноса.

Ранее действовавшая редакция ст. 222 ГК наделяла органы местного самоуправления полномочиями принимать решения о сносе самостроя в любых случаях, когда постройка была возведена на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке для этих целей. Сейчас сносить самострой стало сложнее.

Рассмотрим отдельные случаи отказа арбитражных судов в иске о сносе самостроя, а также аргументы, которые помогли противостоять доводам госорганов.

Тема сноса самовольных построек носит многоаспектный характер. О сновными критериями отнесения спора к подведомственности арбитражного суда или суда общей юрисдикции являются субъектный состав и характер спора, применяемые в совокупности.

Исходя из положений ч. 3 ст. 22 ГПК РФ, суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают дела, за исключением экономических споров и других дел, отнесенных федеральным конституционным законом и федеральным законом к ведению арбитражных судов. Вместе с тем к подведомственности арбитражных судов относятся споры о сносе нежилых зданий, строений и помещений, которые могут быть использованы для предпринимательской деятельности. Соответствующие разъяснения были даны в Обзоре судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством (утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 19 марта 2014 г.).

Остановимся подробнее на отдельных моментах, на которые следует обратить внимание адвокату, защищающему интересы предпринимателя в арбитражном суде по делам о сносе самовольно построенного объекта капитального строительства.

Немаловажным аргументом, являющимся основанием для отказа в иске органа исполнительной власти о сносе самовольной постройки, является пропуск срока исковой давности. Так, на требование о сносе самовольной постройки, являющейся недвижимостью по объективным свойствам, распространяется предусмотренный ст. 196 ГК общий трехлетний срок исковой давности, исчисляемый согласно ст. 200 Кодекса с момента, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права, если только сохранение постройки не нарушает публичные интересы и не создает угрозу жизни и здоровью граждан (п. 22 Постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29 апреля 2010 г. № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», далее – Постановление Пленумов № 10/22).

Как правило, органы исполнительной власти, доказывая момент, когда они узнали о наличии на земельном участке незаконно возведенного объекта, ссылаются на акт государственной инспекции, которым был зафиксирован факт самовольного строительства. Однако суды зачастую придерживаются иной позиции.

Например, рассматривая дело № А40-148777/2019 по иску Департамента городского имущества Москвы и Правительства г. Москвы о сносе возведенного без соответствующего разрешения здания, расположенного на земельном участке, находящемся в собственности города и включенном ввиду наличия признаков самовольного строительства в приложение № 2 к Постановлению Правительства Москвы от 11 декабря 2013 г. № 819-ПП «Об утверждении положения о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков» (далее – постановление № 819-ПП), арбитражный суд отказал в иске в связи с пропуском срока исковой давности, отклонив доводы истцов о том, что срок исковой давности исчисляется с момента составления акта Госинспекции, поскольку судом было установлено, что здание возведено в период с 1998 по 2003 г. и отражено в «красных линиях» на учете ГБУ МосгорБТИ по состоянию на 17 апреля 2007 г. Таким образом, суд посчитал, что истцы в лице уполномоченных органов не могли не знать о наличии спорного объекта еще до составления акта Госинспекции.

При этом суд обратил внимание, что согласно п. 3 Положения о взаимодействии органов исполнительной власти г. Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков (утвержденного постановлением № 819-ПП) органы власти столицы осуществляют межведомственное взаимодействие с целью выявления фактов изменения объектов капитального строительства. В перечень указанных органов включены, в частности, Госинспекция по недвижимости г. Москвы и Департамент городского имущества.

Исходя из п. 3.1–3.3 Положения о взаимодействии, все органы, обладающие контрольными полномочиями (в том числе Госинспекция и ДГИ), обмениваются между собой информацией о выявленных признаках изменения объектов капитального строительства; в конечном счете вся информация о проведенных контрольных мероприятиях направляется в ДГИ.

Еще раз подчеркну, что при решении вопроса о пропуске срока исковой давности и сохранении постройки суд обязательно учитывает заключение эксперта о соответствии объекта самовольного строительства требованиям безопасности. В частности, в п. 7 Обзора судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 9 декабря 2010 г. № 143, далее – Обзор) обращено внимание на то, что на требование о сносе самовольной постройки, создающей угрозу жизни и здоровью граждан, исковая давность не распространяется.

Так, в рамках указанного дела была назначена судебная экспертиза, установившая, что здание является объектом капитального строительства и перемещение данного объекта без нанесения ему несоразмерного ущерба невозможно. Согласно выводам, содержащимся в экспертном заключении, здание отвечает требованиям надежности и безопасности, градостроительным и строительным, противопожарным, санитарным нормам и правилам, не несет угрозы жизни и здоровью граждан.

По другому делу арбитражный суд также с учетом того, что объект не создает угрозы жизни и здоровью граждан, отказал госоргану в иске о сносе самовольной постройки в связи с пропуском срока исковой давности, посчитав ссылку истцов на акт Госинспекции по недвижимости от 11 августа 2017 г. как на момент начала их осведомленности о существующем объекте несостоятельной, поскольку Госинспекция в 2013 г. проверяла этот объект, что оформлено актом проверки от 16 декабря 2013 г. и свидетельствует о том, что истцы были проинформированы о существующем объекте еще в 2013 г. (см. также дело № А40-135643/2020).

Представляет интерес также позиция Верховного Суда, изложенная в Определении от 21 апреля 2020 г. № 49-ПЭК20 по делу № А40-116882/2017, в котором ВС обратил внимание на то, что ранее, до фиксации Госинспекцией факта самостроя, Мосгосстройнадзор, являющийся органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный строительный надзор, составил акт. В связи с этим Правительство Москвы и Департамент еще до составления акта Госинспекцией могли узнать о нарушении их прав в рамках реализации предоставленных полномочий путем межведомственного взаимодействия, поскольку на истцов, являющихся органами исполнительной власти, законом возложены обязанности контроля соответствия строительства требованиям, установленным в разрешении.

Таким образом, срок исковой давности следует отсчитывать с момента, когда о соответствующем нарушении (о существовании объекта самовольного строительства) узнал или должен был узнать орган, подведомственный правительству субъекта РФ и реализующий полномочия в области самовольного строительства, что должно быть подтверждено документами или следовать из обстоятельств дела.

В соответствии с подходом, сформированным судебной практикой, срок исковой давности по искам уполномоченного органа о сносе объекта самовольного строительства исчисляется с даты технической инвентаризации и (или) с даты внесения записи о праве собственности на объект в ЕГРН. Указанная позиция основана на том, что органы исполнительной власти, обязанные контролировать соответствие строительства требованиям, установленным в разрешении, и наделенные для надлежащего осуществления этих обязанностей различными контрольными полномочиями, имеют возможность в пределах срока исковой давности получать сведения о государственном техническом учете и госрегистрации прав на спорный объект 1 .

Анализируя судебную практику, полагаю, что при определении момента, от которого следует отсчитывать срок исковой давности, следует учитывать:

• прошло ли три года (срок исковой давности) с момента возведения самовольной постройки и могло ли о существовании спорного объекта быть известно органу исполнительной власти (например, самострой состоял на учете в БТИ или был зарегистрирован в ЕГРП);
• происходили ли за пределами срока исковой давности иные обследования объекта самовольного строительства со стороны как Госинспекции по недвижимости, так и органов исполнительной власти, подтвержденные актами обследования и иными документами, из которых им было известно о существовании объекта. Так, документами, из которых Москва в лице уполномоченных органов могла узнать о факте возведения самостроя, помимо акта Госинспекции, инспекции по недвижимости, может быть, например, градостроительный план земельного участка (ГПЗУ), на котором зафиксирован самострой.

Рассматривая вопрос о применении срока исковой давности, нельзя не упомянуть еще один важный момент. Так, в п. 6 Обзора указано, что исковая давность не распространяется на требование о сносе постройки, возведенной на участке, принадлежащем истцу, без его согласия.

Напомню, что в соответствии со ст. 208 ГК исковая давность не распространяется на требования собственника или иного владельца об устранении всяких нарушений его права, если эти нарушения не соединены с лишением владения (ст. 304).

Исходя из этого, возникает резонный вопрос: распространяется ли исковая давность на требование о сносе постройки, расположенной на арендованном участке, находящемся в госсобственности?

На мой взгляд, сдача имущества в аренду свидетельствует об утрате владения. Следовательно, к требованию о сносе самовольной постройки на арендованном участке применяется положение об исковой давности.

Как указал Верховный Суд в Определении от 27 марта 2018 г. по делу № А63-12005/2016, наличие действующего или прекратившего действие договора аренды земельного участка не подтверждает факт владения землей собственником или уполномоченным им лицом.

В частности, при рассмотрении дел о сносе самовольной постройки на земельном участке, принадлежащем г. Москве и переданном ответчику в аренду, суды приходили к выводу о том, что, поскольку земельный участок выбыл из владения Москвы, договор аренды является действующим, требования об освобождении участка на основании положений ст. 304 ГК не подлежат удовлетворению. Соответственно, это исключает применение ст. 208 ГК 2 .

Однако это не настолько бесспорный и очевидный вывод. Например, в Северо-Кавказском округе суды придерживаются прямо противоположной позиции – о том, что, если здание возведено на арендуемом участке, госсобственность на который не разграничена, он находится в распоряжении органа местного самоуправления и из его владения не выбывал, то в силу положений ст. 208 и 304 ГК срок исковой давности к требованиям о сносе самовольной постройки применяться не может 3 . В других округах (Волго-Вятском и Центральном) тоже встречается подобная практика 4 .

Если нежилой объект был возведен до 1995 г. и после этого его площадь и технические характеристики не менялись, нормы о самовольной постройке к нему неприменимы.

Объекты нежилого назначения, возведенные до 1995 г., не могут быть признаны самовольными постройками, поскольку до вступления в силу части первой ГК РФ соответствующая норма ГК РСФСР распространялась только на жилые дома. Таким образом, здания, строения и сооружения нежилого назначения, построенные до 1 января 1995 г., в силу закона не могут быть признаны самовольными постройками и на этом основании снесены. Соответствующая правовая позиция изложена в Постановлении Президиума ВАС от 24 января 2012 г. № 12048/11.

Тем не менее возникает вопрос: как доказать, что постройка была возведена до 1995 г.? Как представляется, такими документами могут быть: сведения, полученные из БТИ (технический паспорт, поэтажный план и экспликация с указанием площади помещения и года постройки), акт о приемке в эксплуатацию законченного строительством здания, документы о приватизации здания и др.

Рассмотрим некоторые примеры из судебной практики.

Первый: судом по делу А40-156350/2020 было установлено, что индивидуальный предприниматель в 2017 г. приобрел здания с годами постройки согласно сведениям БТИ и Росреестра –1988 и 1989. Однако, по данным ИАС «Управление градостроительной деятельностью», земельный участок для целей строительства (реконструкции) капитального объекта не предоставлялся, разрешения на строительство и ввод объекта в эксплуатацию не оформлялись, в связи с чем в 2020 г. Госинспекцией по недвижимости был составлен акт о подтверждении факта наличия незаконно размещенного объекта, и последний был включен Перечень, утвержденный постановлением № 819-ПП.

С учетом пропуска истцами срока исковой давности, выводов судебной экспертизы о соответствии спорных зданий требованиям безопасности и неприменимости норм о самовольных постройках к зданиям, построенным до 1995 г., судом было отказано в иске о сносе.

Второй: ДГИ и Правительство Москвы обратились в суд с иском о признании строения самовольной постройкой и сносе. Однако суд, установив, что здание построено до 1995 г., отказал в иске.

Как было установлено судом, факт строительства здания в 1988 г. подтвержден имеющимися в материалах дела документами: актом о приемке в эксплуатацию законченного строительством здания склада от 29 ноября 1988 г.; документами о приватизации в форме акционирования арендного предприятия, в состав которого входило спорное здание; распоряжением Комитета по Управлению имуществом Москвы от 14 апреля 1993 г. «О приватизации имущественного комплекса»; планом приватизации муниципального имущественного комплекса от 25 декабря 1992 г.; актами приема-передачи имущественного комплекса; актом Госинспекции по недвижимости об обследовании объекта недвижимости (См.: Постановление АС Московского округа от 18 сентября 2020 г. по делу № А40-163020/2019).

В заключение отмечу, что Конституционный Суд РФ неоднократно указывал, что обязанность снести самовольную постройку представляет собой санкцию за совершенное правонарушение, которое может состоять в нарушении как норм земельного законодательства, регулирующего предоставление участка под строительство, так и градостроительных норм, регулирующих проектирование и строительство 5 . При этом введение ответственности за правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, исходя из общих принципов права, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепляемым целям и охраняемым законом интересам, а также характеру деяния (Постановление от 30 июля 2011 г. № 13-П). Следовательно, суды в каждом конкретном деле, касающемся сноса самовольной постройки, должны исследовать обстоятельства создания такой постройки, выяснять, допущены ли при ее возведении существенные нарушения градостроительных и строительных норм и правил, нарушает ли права и охраняемые законом интересы других лиц сохранение постройки, не создает ли она угрозу жизни и здоровью граждан.

На необходимость устанавливать названные обстоятельства при разрешении вопроса о сносе самовольной постройки или ее сохранении указано в п. 26 Постановления Пленумов № 10/22. Там же (абз. 2) разъяснено, что отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку и единственным безусловным основанием для сноса. Значимым обстоятельством в данном случае является установление факта обращения лица, создавшего самовольную постройку, в уполномоченные органы – в частности, для получения разрешения на строительство и (или) акта ввода объекта в эксплуатацию, а также правомерно ли отказал уполномоченный орган в выдаче такого разрешения или акта.

Резюмируя, отмечу важные моменты, на которые следует обратить внимание адвокату, принимая на себя поручение на ведение дела о сносе самовольной постройки:

1. Когда была возведена постройка:

• если до 1995 г. (во времена СССР), то положения ГК РФ о самовольных постройках на нее не распространяются. При этом важно, чтобы площадь постройки после 1995 г. не менялась (это должно быть зафиксировано в БТИ или других документах);
• пропущен ли трехлетний срок исковой давности, то есть когда истцам – органам исполнительной власти – должно было быть известно о возведении самовольной постройки (при этом дата составления акта Госинспекции по недвижимости о фиксации факта самостроя в совокупности с иными доказательствами не является безусловным моментом отсчета срока исковой давности).

2. Предпринимались ли лицом, построившим самовольно возведенный объект, меры к его легализации (например, были попытки получить разрешение на строительство или акт ввода объекта в эксплуатацию).

3. В суде необходимо заявить ходатайство о проведении строительно-технической экспертизы на предмет того, является ли самовольная постройка объектом капитального строительства; соответствует ли требованиям надежности и безопасности, градостроительным и строительным, противопожарным, санитарным нормам и правилам; несет ли угрозу жизни и здоровью граждан.

1 См.: Определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС от 25 декабря 2019 г. № 305-ЭС19-18665 по делу № А40-116882/2017; постановления АС Московского округа от 5 сентября 2019 г. по делу № А40-227607/2017 и от 15 сентября 2020 г. № А40-115453/17.

2 См., например, постановления АС Московского округа от 30 августа 2020 г. по делу № А40-274846/2019 и от 20 июля 2021 г. по делу № А40-220772/2019; Девятого апелляционного арбитражного суда от 25 ноября 2021 г. по делу № А40-16233/21.

3 См. постановления АС Северо-Кавказского округа от 31 октября 2018 г. по делу № А32-42936/2017, от 12 декабря 2018 г. по делу № А53-40339/2017, от 29 мая 2019 г. по делу № А32-25465/2017, от 19 марта 2015 г. по делу № А32-10908/2013.

4 См. постановления АС Волго-Вятского округа от 22 декабря 2020 г. по делу № А79-11720/2018, от 27 октября 2020 г. по делу № А82-22405/2019, от 26 октября 2016 г. по делу № А43-9990/2015 и от 24 мая 2016 г. по делу № А43-14251/2015; АС Центрального округа от 25 ноября 2019 г. по делу № А14-6503/2017, от 27 декабря 2016 г. по делу № А83-2843/2015, от 24 февраля 2014 г. по делу № А62-8195/2012, от 20 ноября 2012 г. по делу № А36-3847/2011.

5 Определения от 3 июля 2007 г. № 595-О-П, от 17 января 2012 г. № 147-О-О, от 29 марта 2016 г. № 520-О, от 29 мая 2018 г. № 1174-О и № 1175-О, от 25 октября 2018 г. № 2689-О и от 20 декабря 2018 г. № 3172-О.

Источник