В соответствии с поручениями Президента РФ реформа контрольно-надзорной деятельности отнесена к одному из приоритетных направлений стратегического развития страны. Работа ведется по трем важнейшим направлениям: реализация «регуляторной гильотины», которая призвана актуализировать обязательные требования, создание нового механизма контрольно-надзорной деятельности и обновление законодательства об административных правонарушениях.
В рамках данной реформы, по сути, должна быть обновлена идеология работы всей системы контроля и надзора в государстве, чтобы одновременно с сокращением рисков для жизни и здоровья граждан перейти к современной модели контроля. Одним из основных показателей эффективности государственного и муниципального контроля должно стать не количество проведенных контрольных мероприятий, а снижение ущерба от нарушения охраняемых законом ценностей и снижение барьеров для развития бизнеса. Система оценки результативности и эффективности контроля должна быть полностью пересмотрена. Необходимо перейти от существующей «палочной» системы контроля к «умному контролю», основанному на внедрении профилактики, риск-ориентированного подхода, элементов дистанционного мониторинга и цифровизации в работе контрольных (надзорных) органов.
Строительный контроль пример проверки
Муниципальный контроль в настоящее время выступает важнейшей частью общей регуляторной политики государства, оказывает заметное влияние на такие сферы общественной жизни как земельные отношения, благоустройство, архитектурных облик населенных пунктов, качество окружающей среды, развитие малого бизнеса и многое другое. Все эти сферы напрямую влияют на качество жизни граждан. Поэтому место муниципального контроля в системе регуляторной политики государства должно быть понятным, а формы его реализации обеспечивать достижение установленных целей.
С началом работы над Федеральным законом от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 248-ФЗ, Закон) возобновилась дискуссия о природе муниципального контроля, его эффективности и месте в контрольно-надзорной деятельности, взаимосвязи муниципального контроля и законодательства об административных правонарушениях.
Для построения эффективной модели правового регулирования муниципального контроля необходимо определить место муниципального контроля в регуляторной политике государства.
Дискуссия, последовавшая за началом разработки проекта Федерального закона № 248-ФЗ, привела к появлению новых исследований в данной области, которые будут интересны и теоретикам и практикам, занимающимся вопросами муниципального контроля и местного самоуправления.
Обращаясь к вопросу о сущности муниципального контроля, следует отметить, что в соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Через органы местного самоуправления осуществляется специфическая деятельность публичной власти — принуждение. Органы местного самоуправления, так же, как и органы государственной власти, для того чтобы выполнять свои функции должны обладать рычагами принуждения к порядку, что и позволяет осуществить механизм муниципального контроля.
Строительный контроль. Государственный строительный надзор. Авторский надзор. Технический надзор.
Таким образом в дискуссии на тему «быть или не быть самостоятельному муниципальному контролю» была поставлена точка. Хотя следует отметить, что существует и противоположная позиция, в соответствии с которой контроль должен осуществляться в рамках исключительного государственного механизма, а органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными государственными полномочиями в данной сфере.
Противники существования самостоятельного муниципального контроля исходят из наличия значительного числа проблем, скопившихся в последние годы в сфере контроля, которые препятствуют эффективному функционированию этого института:
— отсутствие концепции и понимания дальнейшего развития муниципального контроля;
— сложность применения процедур муниципального контроля органами местного самоуправления, которые ограничены в финансовых, кадровых и организационных ресурсах;
— отсутствие установленного легального перечня видов муниципального контроля;
— несовершенство механизма взаимодействия между органами местного самоуправления и органами государственной власти при осуществлении контроля;
— проблемы соотношения законодательства о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле и законодательства об административных правонарушениях.
Федеральный закон № 248-ФЗ очертил основные направления реформирования муниципального контроля, частично решив некоторые из указанных проблем.
В первую очередь частью 6 статьи 1 Закона установлено, что муниципальный контроль осуществляется в рамках полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Это важное законодательное положение, отграничивающее муниципальный контроль от иных видов контроля (надзора) указанием исключительно на рамки вопросов местного значения.
Одной из ключевых проблем современной практики муниципального контроля является практически полное непонимание перечня видов муниципального контроля, осуществляемых муниципальными образованиями. Это не способствует эффективному функционированию института муниципального контроля в целом, размывая ответственность муниципалитетов и позволяя оказывать необоснованное давление на органы местного самоуправления со стороны органов прокуратуры.
Федеральный закон № 248-ФЗ не содержит перечня видов федерального, регионального и муниципального контроля (надзора), что, по мнению большинства экспертов, является его недостатком.
Вместе с тем, Закон содержит общие основания установления видов контроля (надзора). Так, в соответствии с частью 8 статьи 1 Закона, виды контроля (надзора) разного уровня устанавливаются федеральным законом о виде контроля, которым должны быть определены наименование вида контроля (надзора) с отнесением к федеральному, региональному контролю (надзору) или муниципальному контролю (часть 10 статьи 1 Закона). Законом определены и иные положения, относящиеся к видам контроля (надзора), которые должны быть определены федеральным законом о виде контроля.
Кроме этого, важным нововведением является создание единого реестра видов федерального государственного контроля (надзора), регионального государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в который включаются сведения о видах контроля, осуществляющих их контрольных (надзорных) органах и иные сведения (статья 18 Закона).
Вместе с тем, экспертами отмечается, что из Федерального закона № 248-ФЗ не вполне понятно какой федеральный закон будет являться федеральным законом о виде муниципального контроля в некоторых сферах общественных отношений. Например, осуществление контроля в сфере благоустройства. По данному виду муниципального контроля отраслевой федеральный закон отсутствует.
Кроме того, существует проблема произвольного установления видов муниципального контроля в отраслевых законах, которые не будут связаны с закрепленными вопросами местного значения.
В этой связи заслуживают внимания предложения ряда экспертов о формировании некоего перечня видов муниципального контроля в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ). Такое регулирование обеспечит связь видов муниципального контроля с вопросами местного значения, установленными в Федеральном законе № 131-ФЗ. Данную идею возможно реализовать, уточнив существующую статью 17.1 Федерального закона № 131-ФЗ, дополнив ее сводным перечнем видов муниципального контроля в ходе работы по приведению нормативных правовых актов в рамках реформы контрольно-надзорной деятельности.
Говоря о видах контроля следует упомянуть еще об одной новации, введенной Федеральным законом № 248-ФЗ. Многообразие видов муниципальных образований, их различный потенциал позволяет сделать вывод, что реализация тех или иных видов муниципального контроля, установленных федеральным законом, не всегда необходима во всех муниципальных образованиях (например, нет необходимости в осуществления лестного контроля в муниципальном образовании, где отсутствуют леса). При этом, органы местного самоуправления несут существенные затраты в целях подготовки и принятия нормативной базы, назначения ответственных лиц, систематической подготовки нулевых отчетов по данному виду контроля.
В этой связи, частью 9 статьи 1 Закона установлено, что вид муниципального контроля подлежат осуществлению при наличии в границах муниципального образования объектов соответствующего вида контроля. Порядок реализации данного механизма не приводится. Вероятно, в целях отказа от осуществления того или иного вида муниципального контроля на территории соответствующего муниципального образования, необходимо принятие соответствующего мотивированного решения уполномоченного органа местного самоуправления.
Новым Федеральным законом № 248-ФЗ сохранен механизм возможного наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями по осуществлению видов федерального и регионального контроля (надзора) (часть 2 статьи 4, часть 2 статьи 5). Безусловно, при такой передаче должны учитываться положения Федерального закона № 131-ФЗ.
Федеральный закон № 248-ФЗ определил систему нормативного правового регулирования в сфере муниципального контроля, которую составляют:
— федеральные законы о видах муниципального контроля;
— положения о видах муниципального контроля.
С учетом специфики организации местной власти данная система не должна быть излишне запутанной и должна обеспечивать некоторую гибкость, призванную обеспечить учет особенностей всех видов муниципальных образований.
Ключевым правовым документом на уровне муниципального образования, определяющим основные вопросы порядка организации каждого вида муниципального контроля и учесть особенности конкретного муниципалитета, должно стать положение о соответствующем виде муниципального контроля, которое должно быть утверждено представительным органом.
При этом в соответствии с частью 4 статьи 98 Закона положения о видах муниципального контроля подлежат утверждению до 1 января 2022 года. До указанной даты применяются нормативные правовые акты о порядке организации и осуществления видов муниципального контроля, принятые в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
В соответствии с постановлением Государственной Думы Минэкономразвития России разработает методические рекомендации по принятию положений о видах муниципального контроля.
Важным нововведением является отказ от использования административных регламентов осуществления видов муниципального контроля, что должно упростить регулирование и устранить дублирование правовых норм.
Законопроектом предусматривается функционирование муниципальных контрольных (надзорных) органов, определяемых в соответствии с уставом муниципалитета. Одно из нововведений, предполагает, что осуществление отдельных видов муниципального контроля или отдельных полномочий по его осуществлению в случаях, установленных федеральными законами о видах контроля, может быть возложено на муниципальные учреждения. Данная норма позволит привлекать к осуществлению муниципального контроля подведомственные учреждения в условиях ограниченного ресурса самих органов местного самоуправления.
Концептуальной особенностью нового Федерального закона № 248-ФЗ является его процессуальный характер. Новый Закон существенно более подробно чем действующее законодательство раскрывает статус контрольных (надзорных) органов, права и обязанности инспектора, определяет виды и порядок осуществления профилактических и контрольных (надзорных) мероприятий, создавая в целом новое понятие в контрольно-надзорной деятельности как контрольно-надзорное производство (от использования данного термина в Законе решено отказаться, однако он четко отражает суть совокупности правовых норм, регламентирующих осуществление контроля). Данные процессуальные нормы обязательны в том числе и для органов местного самоуправления.
Вместе с тем, главной проблемой осуществления муниципального контроля муниципалитеты видят в сложности применении механизмов, заложенных в действующем правовом регулировании – сложности оформления проведения проверок, согласовании с органами прокуратуры, проведении контрольных мероприятий, подготовки отчетности, в связи с чем муниципалитеты часто используют иные механизмы, «обходя» положения действующего законодательства о контроле (надзоре). Так по данным Минэкономразвития России доля проверок в рамках муниципального контроля незначительна и в 2017 году составила 3,1%, в 2018 – 3,1%, в 2019 – 2,8%.
С учетом специфики организации местной власти, система муниципального контроля не должна быть излишне сложной для органов местного самоуправления и должна обеспечивать необходимую гибкость.
С учетом изложенного, одной из задач, решаемой группой разработчиков Закона, являлась задача по оптимизации процедур осуществления муниципального контроля с учетом имеющихся ограниченных финансовых, кадровых и организационных возможностей муниципальных образований. В связи с этим, Законом предусмотрены некоторые изъятия из общего регулирования для муниципального контроля.
В частности, глава 5 Федерального закона № 248-ФЗ, устанавливающая применение риск-ориентированного подхода, может не применяться к осуществлению муниципального контроля, если данное положение определено в положении о виде муниципального контроля и иное не установлено федеральным законодательством (часть 7 статьи 22 Закона). Следует отметить, что внедрение риск-ориентированного подхода само по себе сложная организационная задача, связанная с разработкой значительного количества правовых актов, сбором большого объема информации о подконтрольной среде, отнесения объектов контроля к категориям рисков. Учитывая не столь значимые риски в сферах, которые защищает муниципальный контроль, предполагается возможным отказаться от внедрения риск-ориентированного подхода.
Федеральный закон № 248-ФЗ устанавливает важнейший принцип приоритета профилактики при осуществлении контрольно-надзорной деятельности, устанавливая новую линейку из семи профилактических мероприятий (информирование, обобщение правоприменительной практики, меры стимулирования добросовестности, объявление предостережения, консультирование, самообследование, профилактический визит). Одновременно частью 2 статьи 45 Закона определено, что для органов местного самоуправления обязательно использование только двух мероприятий – информирование и консультирование. Остальные могут применяться в случае, если такое решение принято муниципалитетом.
Главным инструментом контрольного (надзорного) органа, по смыслу нового Закона, является контрольно-надзорное мероприятие, которое представляет собой комплекс взаимосвязанных действий, включающих контрольно-надзорные действия, предусмотренные законом, совершаемые контрольным (надзорным) органом в целях оценки соблюдения контролируемыми лицами обязательных требований. Таких мероприятий проектом предусмотрено девять: 7 мероприятий со взаимодействием с контролируемыми лицами (контрольная закупка, мониторинговая закупка, выборочный контроль, инспекционный визит, рейдовый осмотр, документарная проверка, выездная проверка) и 2 мероприятия без взаимодействия (наблюдение за соблюдением обязательных требований и выездное обследование).
Перечень видов контрольных (надзорных) мероприятий, которые применяются при осуществлении каждого вида муниципального контроля устанавливается положением о виде контроля каждым муниципалитетом самостоятельно с учетом обеспечения эффективности контроля и достаточности, а также с учетом организационных и кадровых возможностей муниципального органа контроля.
Новый Закон устанавливает и важную систему досудебного обжалования решений контрольных (надзорных) органов, которая должна работать на базе специально созданной информационной системы. Работа этой системы на муниципальном уровне также будет зависеть от готовности муниципалитета к ее использованию. Частью 4 статьи 39 Закона предусмотрено, что положением о виде муниципального контроля может быть установлено, что досудебный порядок подачи жалоб при осуществлении соответствующего вида муниципального контроля не применяется, если иное не установлено законодательством.
Говоря о цифровизации контрольно-надзорной деятельности следует отметить, что данное направление для нового Закона является концептуальным. Закон содержит требования об обеспечении осуществления контроля (надзора) в электронном виде – оформление документации, обмен информацией с контролируемыми лицами, создание и использование разного вида реестров.
Безусловно, органы местного самоуправления, как полноправные участники контрольно-надзорной деятельности не могут оставаться в стороне от этих процессов. Тем более, что сама логика функционирования информационных систем предполагает создание общенациональной системы. Вместе с тем, необходимо учитывать и различия муниципальных образований по уровню зрелости к использованию цифровых технологий. В этих целях Федеральным законом № 248-ФЗ установлены переходные положения, предполагающие что, до 31 декабря 2023 года положением о виде муниципального контроля могут предусматриваться подготовка органами муниципального контроля в ходе осуществления муниципального контроля документов, информирование контролируемых лиц о совершаемых должностными лицами органов муниципального контроля действиях и принимаемых решениях, обмен документами и сведениями с контролируемыми лицами на бумажном носителе.
Завершая обзор особенностей осуществления муниципального контроля в новом Федеральном законе № 248-ФЗ следует отметить, что даже реализация предусмотренных новым Законом сокращенных механизмов муниципального контроля потребует значительных усилий от органов местного самоуправления по освоению нового понятийного аппарата, работе в единых информационных системах, предусмотренных Законом, налаживанию процессуального документооборота.
Кроме того, особого внимания заслуживает связь муниципального контроля с новым законодательством об административных правонарушениях, которое сейчас находится в стадии разработки. При этом, необходимо иметь ввиду, что в данной сфере на органы местного самоуправления распространяется как действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, так и законодательство субъектов Российской Федерации об административной ответственности. Их коллизии зачастую не дают возможности осуществления полноценного контроля за исполнением обязательных требований на местном уровне, что снижает эффективность местной власти.
В этом смысле, проводимая реформа требует новых подходов в обеспечении связи законодательства о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле и законодательства об административных правонарушениях в части повышения эффективности взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственного контроля, доступа органов местного самоуправления к статистической и персональной информации о контролируемых лицах, предоставлении органам местного самоуправления прав полноценных субъектов административной юстиции.
Только в этом случае, начатые реформы в сфере муниципального контроля приведут к достижению целей муниципального контроля – обеспечению благополучия населения на территориях муниципальных образований.
Источник: zakon.ru
Правовая организация контроля и надзора в градостроительстве
Контроль и надзор в сфере строительства представляет собой одну из разновидностей института административного надзора в России. Рассматривать административный надзор в качестве самостоятельного, в значительной степени обособленного вида контроля позволяет, прежде всего наличие узкоспециализированного круга субъектов, осуществляющих надзорные функции.
По отношению к контролю, надзор является более узким понятием. Если в процессе контрольной деятельности контролирующий субъект обладает обширными правами в целях проверки соответствия установленным правилам всей деятельности контролируемого субъекта в целом, то в процессе надзора проверяется не вся деятельность подконтрольного субъекта, а лишь определённые направления его функционирования.
Кроме того, целевое назначение контрольной деятельности – проверка законности и целесообразности как принимаемых решений, так и избранных форм и методов осуществления деятельности подконтрольным объектом. Целевое же назначение административного надзора уже – проверяется только соответствие некоторых параметров деятельности поднадзорного субъекта определённым нормам и правилам, т. е. законность.
Если же конкретизировать целевое назначение надзора, то можно выявить серьёзные отличия административного надзора от двух других видов надзорной деятельности – судебного и прокурорского надзоров. Основная цель административного надзора – обеспечение реализации принципа законности при функционировании органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений, а также в деятельности граждан.
К специфическим признакам административного надзора относятся:
1) административный надзор осуществляется широким кругом субъектов. Полномочиями в сфере административного надзора наделено громадное количество государственных служащих;
2) объектом административного надзора является неопределённый круг лиц, который можно несколько систематизировать в зависимости от юридического состояния и административно-правового статуса поднадзорных объектов:
– все субъекты, независимо от их организационно-правовых форм, ведомственной подчинённости и сфер деятельности, обязанные в процессе осуществления деятельности соблюдать некоторые установленные правила, например, правила противопожарной безопасности, санитарно-эпидемиологические правила;
– субъекты, осуществляющие свою деятельность в определённых сферах, например, в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, в финансово-бюджетной сфере, в сфере оборота огнестрельного оружия, в сфере атомной энергетики;
– субъекты, находящиеся в определённых юридических состояниях (персонифицированный административный надзор), например, лица, освобождённые из мест лишения свободы, беженцы и вынужденные переселенцы.
3) важные свойства административного надзора – непрерывность (или жёсткая периодичность) и систематичность. Для обеспечения этих характеристик административный надзор определён как совокупность процедур, последовательно сменяющих друг друга. Более того, в некоторых случаях административно-надзорную деятельность можно рассматривать в качестве самостоятельного производства, имеющего чёткую стадийность. То есть в процессе осуществления надзора выделяются стадия возбуждения дела (момент начала проверки), стадия рассмотрения дела (непосредственное проведение проверяющих материалов), стадия вынесения решения (завершение проверки и принятие соотвтствующих актов);
4) в процессе административно-надзорной деятельности уполномоченные субъекты могут реализовать меры принудительного характера или непосредственно (сами), или направлять определённые материалы (представления, уведомления) в иные государственные органы, уполномоченные осуществлять властное принудительное воздействие;
6) административный надзор осуществляется в различных формах. Так, уполномоченные субъекты могут выполнять текущий надзор (например, постоянное наблюдение за состоянием окружающей среды), периодический надзор (например, осуществление ежегодных плановых проверок), предварительную надзорно-контрольную деятельность (например, выдачу разрешений (в том числе лицензий, допусков), заключений, проводить экспертизы);
7) действия и решения субъектов административного надзора могут быть обжалованы как в административном, так и в судебном порядке.
Субъектами, обладающими в большей или меньшей степени полномочиями в сфере административного надзора, являются например, Федеральная миграционная служба, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования, Федеральная служба по атомному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере связи, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта и другие службы, и до..
Наиболее важным преобразованием системы органов исполнительной власти явилось создание практически при каждом министерстве служб, наделённых полномочиями в сфере контрольно-надзорной деятельности.
Федеральные службы образуют структурные подразделения по территориальному принципу (инспекции). Компетенция и их структурных подразделений устанавливается в положениях об этих службах.
Обращаясь к вопросам анализа строительного контроля, отметим, что он проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ, проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка.
Обязанность осуществлять строительный контроль лежит, прежде всего, на лице, осуществляющем строительство (так называемый производственный контроль). Федеральными законами могут предусматриваться и особенности осуществления такого контроля. Так, Федеральный закон «Об охране окружающей среды» предусматривает проведение производственного контроля в области охраны окружающей среды (производственный экологический контроль), осуществляемого в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды. Осуществлять строительный контроль – это право застройщика (заказчика) (технический надзор).
Застройщик (заказчик) может привлекать лицо, подготовившее проектную документацию, для осуществления авторского надзора. Так, согласно ст. Федерального закона «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», архитектор и юридическое лицо на основании договора с заказчиком (застройщиком) имеют право осуществлять авторский надзор за строительством архитектурного объекта или по поручению заказчика (застройщика) быть его ответственным представителем на строительстве данного объекта, осуществляя контроль за качеством строительных материалов, качеством и объёмом выполняемых строительно-монтажных работ и финансовый контроль. В соответствии с ч. 3 ст. 8 Федерального закона «О производственной безопасности опасных производственных объектов» в процессе строительства, расширения, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации опасного производственного объекта организации, разработавшие проектную документацию, в установленном порядке осуществляют авторский надзор.
В случае если строительство, реконструкция и капитальный ремонт осуществляются на основе договора строительного подряда, то в соответствии со ст.749 ГК РФ заказчик также имеет право привлекать к осуществлению контроля и надзора за строительством и принятию от его имени решений во взаимоотношениях с подрядчиком инженера (инженерную организацию) без согласия подрядчика. Привлечение инженера (инженерной организации) осуществляется, как правило, посредством заключения с ними договора поручения. Если инженер является работником заказчика, то, соответственно, он работает на основании трудового договора (контракта). При привлечении инженера (инженерной организации) их правомочия в отношении дачи подрядчику указаний и иные функции определяются в договоре строительного подряда.
В ч.3–7 ст.71 ГрК РФ закрепляются обязанности лица, осуществляющего строительство, по проведению строительного контроля, права застройщика (заказчика) (в случае осуществления строительства на договорной основе), устанавливается обязанность проводить контроль за выполнением работ, строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, оказывающих влияние на безопасность объекта и контроль за которыми не может быть проведён после выполнения других работ или устранение недостатков которых не может быть проведено без разборки или повреждения других строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, устанавливается обязанность письменного оформления актов, составляемых по результатам строительного контроля, а также замечаний застройщика (заказчика), привлекаемых им для осуществления строительного контроля лиц. Требование письменного оформления указанных замечаний и актов по результатам осуществления строительного контроля имеет важное значение. Такие документы должны в обязательном порядке учитываться при расследовании случаев причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических и ли юридических лиц в результате отступления от проектной документации, нарушения требований технических регламентов.
Согласно ч. 8 указанной статьи порядок проведения строительного контроля может устанавливаться нормативными правовыми актами Российской Федерации. В качестве таких нормативных правовых актов необходимо отметить Свод Правил «Авторский надзор за строительством зданий и сооружений», одобренный постановлением Госстроя РФ и СНиП «Организация строительства», одобренный постановлением Госстроя РФ. Указанные документы носят рекомендательный характер.
Так, согласно СНиП 12-01-2004 при выполнении лицом, осуществляющим строительство, производственного контроля за качеством строительства следует выполнять следующие действия:
– входной контроль проектной документации, предоставленной застройщиком (заказчиком);
– приёмку вынесенной в натуру геодезической разбивочной основы;
– входной контроль применяемых материалов, изделий;
– операционный контроль в процессе выполнения и по завершении операций;
– оценку соответствия выполненных работ, результаты которых становятся недоступными после начала выполнения последующих работ.
При входном контроле проектной документации следует проанализировать всю предоставленную документацию, включая проект организации строительства и рабочую документацию, проверив при этом: её комплектность; соответствие проектных осевых размеров и геодезической основы; наличие согласований и утверждений; наличие ссылок на материалы и изделия; наличие перечня работ и конструкций, показатели качества которые влияют на безопасность объекта и подлежат оценке соответствия в процессе строительства; наличие предельных значений, контролируемых по указанному перечню параметров, допускаемых уровней несоответствия по каждому из них; наличие указаний о методах контроля и измерений, в том числе в виде ссылок на соответствующие нормативные документы. При обнаружении недостатков соответствующая документация возвращается на доработку.
Операционным контролем исполнитель работ проверяет: соответствие последовательности и состава выполняемых технологических операций технологической и нормативной документации, распространяющейся на данные технологические операции; соблюдение технологических режимов, установленных технологическими картами и регламентами, соответствие показателей качества выполнения операций и их результатов требованиям проектной и технологической документации, а также распространяющейся на данные технологические операции нормативной документации. Места выполнения контрольных операций, их частота, исполнители, методы и средства измерений, формы записи результатов, порядок принятия решений при выявлении несоответствий установленным требованиям должны соответствовать требованиям проектной, технологической и нормативной документации.
В целях осуществления технического надзора застройщик (заказчик) может выполнять: проверку наличия у исполнителя работ документов о качестве (сертификатов в установленных случаях) на применяемые им материалы, изделия, оборудование, документированных результатов входного контроля и лабораторных испытаний; контроль соблюдения исполнителем работ правил складирования и хранения применяемые материалов, изделий и оборудования; при выявлении нарушений этих правил представитель технадзора может запретить применение неправильно складированных и хранящихся материалов; контроль соответствия выполняемого исполнителем работ операционного контроля указанным требованиям; контроль наличия и правильности ведения исполнителем работ исполнительной документации, в том числе оценку достоверности геодезических исполнительных схем, выполненных конструкций с выборочным контролем точности положения элементов; контроль за устранением дефектов в проектной документации, выявленных в процессе строительства, документированный возврат дефектной документации проектировщику; контроль и документированная приёмка исправленной документации, передача её исполнителю работ; контроль исполнения исполнителем работ предписаний органов государственного надзора и местного самоуправления; контроль соответствия объёмов и сроков выполнения работ условиям договора и календарному плану строительства; оценку (совместно с исполнителем работ) соответствия выполненных работ, конструкций, участков инженерных сетей, подписание двухсторонних актов, подтверждающих соответствие; контроль за выполнением исполнителем работ требования о недопустимости выполнения последующих работ до подписания указанных актов; заключительную оценку (совместно с исполнителем работ) соответствия законченного строительством объекта требованиям законодательства, проектной и нормативной документации… Для осуществления технического надзора застройщик (заказчик), при необходимости, может сформировать службу технического надзора, обеспечив её проектной и необходимой нормативной документацией, а также контрольно-измерительными приборами и инструментами.
Авторский надзор осуществляется на основании договора (распорядительного документа) и проводится, как правило, в течение всего периода строительства и ввода в эксплуатацию объекта, а в случае необходимости – и начального периода его эксплуатации. При осуществлении авторского надзора за строительством объекта регулярно ведётся журнал авторского надзора за строительством, который составляется проектировщиком и передаётся заказчику. Основные обязанности лица, осуществляющего авторский надзор, заключаются в проведении выборочной проверки соответствия производимых строительных и монтажных работ, рабочей документации и требованиям строительных норм и правил, выборочного контроля за качеством и соблюдением технологии производства работ, связанных с обеспечением надёжности, прочности, устойчивости и долговечности конструкций и монтажа технологического и инженерного оборудования, своевременном решении вопросов, связанных с необходимостью внесения изменений в рабочую документацию в соответствии с требованиями ГОСТ Р 21.101– 97 «Основные требования к проектной и рабочей документации» и контроля за исполнением, информировании застройщика (заказчика) о несвоевременном и некачественном выполнении указаний специалистов, осуществляющих авторский надзор, для принятия оперативных мер по устранению выявленных отступлений от рабочей документации и нарушений требований нормативных документов. Лица, осуществляющие авторский надзор, вправе, а в случаях, предусмотренных федеральными законами или договором с застройщиком (заказчиком), обязаны участвовать в освидетельствовании скрываемых возведением последующих конструкций работ, от качества которых зависит прочность, устойчивость, надёжность и долговечность возводимых зданий и сооружений, и в приёмке в процессе строительства отдельных ответственных конструкций.
Переходя к вопросу о правовом регулировании организации строительного надзора необходимо отметить, что в ГрК РФ были закреплены понятия не только строительного контроля (ст. 53), но и строительного надзора.
Анализ действующих в стране нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность в области архитектуры и строительства, позволяет говорить о том, что в России стал складываться комплексный правовой институт государственного строительного надзора.
Статья 54 ГрК РФ определяет, что государственный строительный надзор осуществляется при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, а также при их капитальном ремонте, если при его проведении затрагиваются конструктивные, другие характеристики надёжности и безопасности таких объектов и проектная документация таких объектов подлежит государственной экспертизе в соответствии со ст. 49 ГрК РФ, либо проектная документация таких объектов является типовой проектной документацией или её модификацией.
Порядок осуществления государственного строительного надзора установлен «Положением об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации», которое было утверждено постановлением Правительства РФ N 54. В субъектах Российской Федерации лишь в 2005 г. стала формироваться система и структура органов государственного строительного надзора.
Предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации. Государственный строительный надзор осуществляется как федеральными органами исполнительной власти, так и органами исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченными на выполнение государственного строительного надзора, за строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом объектов капитального строительства. Полномочия федеральных и региональных органов исполнительной власти по осуществлению государственного строительного надзора нормативно разграничиваются.
Задачами государственного строительного надзора являются:
1) предупреждение нарушений строительных норм и технических нормативов;
2) выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, нарушений соответствия выполняемых в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации.
Должностные лица, которые выполняют государственный строительный надзор при проведении проверок, осуществляют следующие полномочия:
а) беспрепятственный доступ на все объекты капитального строительства, подпадающие под действие государственного строительного надзора, во время исполнения служебных обязанностей;
б) требуют от заказчика, застройщика или подрядчика представления результатов выполненных работ, исполнительной документации, общего и (или) специального журнала, актов освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения, образцов (проб) применяемых строительных материалов;
в) требуют от заказчика, застройщика или подрядчика проведения обследований, испытаний, экспертиз выполненных работ и применяемых строительных материалов, если оно требуется при проведении строительного контроля, но не было осуществлено;
г) составляют по результатам проверок акты, на основании которых дают предписания об устранении выявленных нарушений;
д) вносят записи о результатах проведённых проверок в общий и (или) специальный журнал;
е) составляют протоколы об административных правонарушениях и (или) рассматривают дела об административных правонарушениях, применяют меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в порядке и случаях, предусмотренных законодательством РФ об административных правонарушениях;
ж) осуществляют иные полномочия, предусмотренные законодательством РФ.
Государственный строительный надзор устанавливается в форме проверок соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов (норм, правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации. Проверке подлежит соблюдение:
а) при строительстве – требований к осуществлению подготовки земельного участка и выполнению земляных работ, работ по монтажу фундаментов, конструкций подземной и надземной частей, сетей инженерно-технического обеспечения, инженерных систем и оборудования;
б) при реконструкции – требований к выполнению работ по подготовке объекта капитального строительства для реконструкции, работ по усилению и (или) монтажу фундамента и конструкций подземной и надземной частей, изменению параметров объекта капитального строительства, его частей и качества инженерно-технического обеспечения;
в) при капитальном ремонте – требований для капитального ремонта по подготовке объекта капитального строительства для капитального ремонта, ремонтно-восстановительных работ, включая работы по усилению фундамента и замене конструкций подземной и надземной частей, сетей инженерно-технического обеспечения, инженерных систем и оборудования.
Проверки проводятся должностным лицом органа государственного строительного надзора, уполномоченным на основании соответствующего распоряжения (приказа) органа государственного строительного надзора и от его имени осуществлять такой надзор: а) в соответствии с программой проверок; б) в случае получения извещений о сроках завершения работ, которые подлежат проверке; в) в случае получения извещений органов государственного строительного надзора о каждом случае возникновения аварийных ситуаций на объекте капитального строительства; г) в случае обращений физических и юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Для определения соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов (норм, правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации должностным лицом органа государственного строительного надзора проверяется:
а) соблюдение требований к выполнению работ, предусмотренных при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте;
б) соблюдение порядка проведения строительного контроля, ведения общего и (или) специальных журналов, в которых ведётся учёт выполнения работ, исполнительной документации, составления актов освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения. Порядок проведения строительного контроля, ведения общего и (или) специальных журналов, исполнительной документации устанавливается Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору;
в) устранение выявленных при проведении строительного контроля и осуществления государственного строительного надзора нарушений соответствия выполненных работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации. проектной документации, а также соблюдение запрета приступать к продолжению работ до составления актов об устранении таких нарушений;
г) соблюдение иных требований при выполнении работ, установленных техническими регламентациями (нормами и правилами), иными нормативными правовыми актами, проектной документацией.
В рамках проводимой проверки орган государственного строительного надзора может использовать такие способы, как экспертиза, обследование, лабораторные и иные испытания выполненных работ и применяемых строительных материалов.
По результатам проведённой проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, который является основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются: вид нарушения; ссылка на нормативный правовой акт; технический регламент, проектной документацию, требования, которых нарушены; устанавливается срок устранения выявленных нарушений. В установленном законодательством порядке может применяться такая мера административного правового принуждения, как приостановление строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства на определённый срок.
После завершения строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства органом государственного строительного надзора проводится проверка (итоговая), по результатам которой оценивается выполненные работы и принимается решение о выдаче заключения о соответствии или об отказе в выдаче такого заключения. Решение об отказе в выдаче заключения о соответствии может быть оспорено застройщиком или заказчиком в судебном порядке.
При строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства не допускается осуществления иных видов государственного строительного надзора, кроме государственного строительного надзора.
Данные органы, являясь субъектами административного права, осуществляют контрольно-надзорные полномочия в области строительства и реализуют правовой статус в системе следующих правоотношений:
1) в организационно-управленческом праве (отношения по общей организации управления в области строительства);
2) в управленческом процессе, т. е. при использовании управленческих процедур;
3) в административном процессе, т. е. в системе отношений, возникающих в связи с необходимостью обеспечения судебной защиты прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц;
4) в административно-деликтном праве, т. е. процессе применения органами архитектурно-строительного надзора и их должностными лицами мер административного принуждения к субъектам, нарушающим нормы градостроительного законодательства.
Инспекции государственного архитектурно-строительного надзора во исполнение возложенных на них задач осуществляют организационно-распорядительные, управленческие, контрольно-надзорные и юрисдикционные функции на различных стадиях строительства и производства строительных конструкций и изделий.
К составным частям правоохранительной деятельности органов архитектурно-строительного надзора относится: осуществление контрольно-надзорных функций; обеспечение исполнения норм права; рассмотрение дел об административных правонарушений в области строительства и применение административных наказаний.
Правовые нормы, регулирующие порядок создания и эксплуатации предприятий и иных хозяйственных объектов и определяющие экологические требования к ним, составляют правовой институт как административного, так и экологического права. Об этом свидетельствуют нормы, которые содержатся в разных нормативных актах в ФЗ «Об охране окружающей среды», «О Градостроительном кодексе РФ», «О Государственном земельном кадастре», «О разграничении государственной собственности на землю», «О Водном кодексе РФ», «О Лесном кодексе РФ», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения РФ» и др.
Общим, что объединяет эти правовые нормы, является предмет правового регулирования. И с этим выводом нельзя не согласиться потому, что таким предметом являются отношения по поводу создания и эксплуатации предприятий, различных зданий и сооружений, используемых в хозяйственных целях, т. е. объектов недвижимости.
Федеральный закон N 7 «Об охране окружающей среды» ст. 37 конкретизирует требования при строительстве и реконструкции зданий, строений, сооружений иных объектов, а в ст. 38 уточняет требования при вводе в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов. За несоблюдение указанных нормативов надлежит компенсация вреда, причинённого нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, либо на добровольных началах, либо по решению суда.
На основании решения суда или арбитражного суда вред окружающей среды, причинённый нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, может быть возмещён посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счёт его средств в соответствии с проектом восстановительных работ.
Согласно Федеральному Закону РФ «Об охране окружающей среды» предусмотрены две формы возмещения вреда здоровью граждан: добровольное и государственное экологическое страхование предприятий, организаций, граждан, объектов их собственности и доходов на случай экологического и стихийного бедствия, аварий, катастроф. В развитие этого вопроса представляется необходимым принять федеральный закон об обязательном страховании ответственности физических лиц при проектировании и строительстве.
Важная роль при осуществлении градостроительной деятельности отводится государственной экспертизе проектной документации, организационно-правовые отношения, которые возникают при её осуществлении и регулируются ст. 49 ГрК РФ.
В рассматриваемой статье чётко определены объект капитального строительства, проектная документация, которая не подлежит государственной экспертизе, предмет государственной экспертизы, основания для отказа в принятии проектной документации на государственную экспертизу.
Проектная документация подлежит государственной экспертизе независимо от источников её финансирования и формы собственности на объекты (предприятия, здания, сооружения), для которых она разрабатывается. Исключением из этого правила является документация на объекты, строительные работы на которых не затрагивают их конструктивных и других характеристик надёжности и безопасности и для строительства, расширения, реконструкции технического перевооружения, капитального ремонта, консервации и ликвидации которых не требуется разрешения.
Государственная экспертиза проектной документации осуществляется только федеральным органом исполнительной власти и подведомственным ему государственным учреждением. В настоящее время государственная экспертиза документации проводится на федеральном уровне Экспертным советом при Правительстве РФ, Главным управлением государственной ведомственной экспертизы при Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству.
Рассматривая проблемы осуществления государственной экспертизы проектной документации, следует отметить, что в соответствии со ст. 11 Федерального закона N 191-ФЗ в части положений, относящихся к государственной экспертизе проектной документации, действовала ст. 29 «Градостроительная экспертиза градостроительной документации» ГрК РФ N 73-ФЗ. В частности, этой статьёй было предусмотрено, что градостроительная документация до её утверждения подлежит государственной экспертизе в порядке, определённом настоящим Кодексом и разрабатываемыми в соответствии с ним законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Государственная экспертиза градостроительной документации осуществляется в целях установления соответствия документации требованиями законодательства Российской Федерации о градостроительстве.
На федеральном уровне государственная экспертиза градостроительной документации осуществляется в отношении объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения, градостроительных разделов федеральных целевых программ, программ социально-экономического развития территории Российской Федерации, а также схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры федерального значения и благоустройства территорий федерального значения в части соблюдения градостроительных требований. Что касается уровня территориальных органов государственной экспертизы градостроительной и проектной документации, то здесь осуществляется государственная экспертиза градостроительной и проектной документации научно-исследовательских работ, градостроительных разделов целевых программ, программ социально-экономического развития территорий субъектов Российской Федерации и территорий муниципальных образований, а также схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур и благоустройства территорий в части соблюдения градостроительных требований, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 ст. 29 ГрК РФ.
ГрК РФ впервые включил государственную экспертизу проектной документации в состав главы шестой, зафиксировав её место и значение в системе общегосударственных правил в области строительства и инвестиционных проектов и процедур. Сравнивая предыдущий Градостроительный кодекс и последний, нельзя не обратить внимание на то, что в последнем ГрК РФ фактически произошло сужение самого предмета экспертизы и кардинальный пересмотр требований к составу создаваемой комиссии и соответственно к экспертируемой документации.
Немаловажную роль в сфере строительства играет государственный санитарно-эпидемиологический надзор. Государственный санитарно-эпидемиологический надзор – это деятельность по предупреждению, обнаружению, пресечению нарушений законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия в целях охраны здоровья населения и среды обитания. Данный вид контрольно-надзорной деятельности представляет собой конкретную разновидность надведомственного контроля. Государственный санитарно-эпидемиологический надзор имеет ряд особенностей, а именно:
Источник: lektsia.com