Основной вопрос: компания арендовала или собирается арендовать земельный участок, находящийся в публичной собственности, с одним видом разрешенного использования, но в действительности планирует использовать его для других целей. Можно ли будет изменить вид разрешенного использования участка в договоре аренды, заключенном по результатам аукциона?
Решение: нет, с марта 2015 года Земельный кодекс не допускает изменение вида разрешенного использования публичного земельного участка после заключения договора аренды этого участка по результатам аукциона. Единственный выход – изначально предусмотреть в договоре аренды несколько видов разрешенного использования.
На практике нередки случаи, когда арендатор земельного участка, предоставленного из состава публичных земель для определенных целей, предусмотренных градостроительным регламентом, в действительности намеревается использовать участок в соответствии с иным видом разрешенного использования. Такой схемой иногда пользовались строительные компании: они получали в аренду земельный участок для целей, не связанных со строительством (получить участок для такой цели зачастую было проще, чем для застройки), рассчитывая в будущем внести в договор аренды изменения в части возможность застройки земельного участка. Также подобная ситуация может возникнуть, когда право аренды переходит от первоначального арендатора к другому лицу в порядке перенайма, и новый арендатор планирует использовать этот участок для других целей. Однако с марта 2015 года воспользоваться такой возможностью не получится – соответствующие изменения были внесены Федеральным законом от 23.06.14 № 171-ФЗ в Земельный кодекс и некоторые другие акты.
Цели предоставления земельного участка – что важно знать
С марта 2015 года нельзя изменить в договоре аренды вид разрешенного использования участка
Правовой режим земель определяется, исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Виды разрешенного использования земельных участков, а также объектов капитального строительства определяются в ходе градостроительного зонирования территорий путем их утверждения в составе правил землепользования и застройки градостроительных регламентов (гл. 4 ГрК РФ).
Основная идея градостроительного зонирования территорий заключается в том, что правообладатель земельного участка вправе самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования выбрать любой вид разрешенного использования участка из числа предусмотренных зонированием территорий видов (п. 2 ст. 7 ЗК РФ, ч. 4 ст. 37 ГрК РФ).
В число лиц, которые могут выбрать вид разрешенного использования участка, входят и арендаторы (п. 3 ст. 85 ЗК РФ). Однако из этих норм не ясно, может ли арендатор выбрать другой вид разрешенного использования, если он предусмотрен градостроительным регламентом, но не указан в договоре аренды? Или хотя бы потребовать от арендодателя внести соответствующее изменение в договор аренды?
Внесение изменений в генплан и ПЗЗ
С 1 марта 2015 года Земельный кодекс прямо запрещает такие изменения договора аренды публичных земельных участков (поправки внесены в Земельный кодекс и некоторые другие нормативные акты Федеральным законом от 23.06.14 № 171-ФЗ). Теперь в кодексе однозначно закреплено, что внесение изменений в заключенный по результатам аукциона договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в части изменения видов разрешенного использования такого земельного участка не допускается (п.
17 ст. 39.8 ЗК РФ). То есть арендатор не вправе изменять договор аренды в этой части в одностороннем порядке и ссылаться на то, что у него есть право выбора разрешенного использования земельного участка на основании пункта 3 статьи 85 Земельного кодекса. Более того, он не может обязать арендодателя изменить вид разрешенного использования арендованного земельного участка, а арендодатель, в свою очередь, не может пойти навстречу арендатору и согласиться на внесение такого изменения – такое соглашение будет недействительным как противоречащее закону (ст. 168 ГК РФ).
Изменение вида разрешенного использования, если договор аренды заключен до марта 2015 года
После появления в Земельном кодексе нормы о запрете на изменение вида разрешенного использования публичного земельного участка в договоре аренды (п. 17 ст. 39.8 ЗК РФ) возникает вопрос: можно ли внести изменение в договор аренды в части вида разрешенного использования участка, если договор был заключен до 1 марта 2015 года, то есть еще до вступления в силу поправок в Земельный кодекс?
Ответ на этот вопрос можно найти в судебной практике, которая складывалась до внесения изменений в Земельный кодекс. В частности, подобная ситуация – когда компания обратилась за получением в аренду земельного участка с одним видом разрешенного использования, а после заключения договора аренды потребовала поменять его – стала предметом рассмотрения Президиумом ВАС РФ еще в 2005 году. Тогда Высший арбитражный суд не отверг саму возможность внесения в договор аренды земельного участка, предоставленного для целей, не связанных со строительством, изменений, предусматривающих его застройку. Но при этом Высший арбитражный суд отметил, что такие изменения могут вноситься в договор аренды только в порядке, предусмотренном для предоставления земельных участков в целях строительства. В частности, с обязательным публичным информированием населения о возможном или предстоящем предоставлении участка для строительства (постановление Президиума ВАС РФ от 15.06.05 № 2479/05).
Президиум ВАС РФ вернулся к этому вопросу еще раз в 2013 году и на сей раз высказался более жестко. В постановлении от 25.06.13 № 1756/13 он указал, что пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса, допускающий использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами в соответствии с любым видами разрешенного использования, предусмотренными градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны, не предполагает права арендатора требовать изменения вида разрешенного использования. Арендатор получает право использования земельного участка по указанному в договоре назначению, которое конкретизирует виды разрешенного использования, предусмотренные градостроительным регламентом для соответствующего земельного участка. Так как в силу пункта 1 статьи 615 Гражданского кодекса арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора, а условия договора определяются по усмотрению сторон (ст. 421 ГК РФ), арендатор не вправе изменять договор аренды в одностороннем порядке и не может обязать арендодателя изменить вид разрешенного использования арендованного земельного участка.
Одновременно Президиум ВАС РФ отметил, что арендодатель при решении вопроса о возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка по договору связан установленным порядком предоставления земельных участков для тех или иных целей использования. Поэтому арендодатель не вправе вносить в договор аренды изменения, если они направлены на обход процедур, предусмотренных законодательством для предоставления участков в целях строительства объектов недвижимости.
Верховный суд (по крайней мере, на уровне второй кассации) солидарен во мнении с упраздненным ныне Высшим арбитражным судом. В определении от 10.09.14 № 18-КГ14-95 судьи Верховного суда обратили внимание на то, что в Земельном кодексе установлены различные порядок и процедуры предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для целей строительства и для целей, не связанных со строительством. [1] В связи с этим произвольное изменение вида разрешенного использования земельного участка в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом, не допускается, когда такое изменение не соответствует установленным законом правилам оборота земель. Обращение арендатора с требованием об изменении вида разрешенного использования земельного участка с существующего вида на иной вид – «для жилищного строительства» Верховный суд признал направленным на обход процедур, установленных земельным законодательством для предоставления земельных участков для целей жилищного строительства, в том числе процедуры аукциона.
Таким образом, даже если договор аренды был заключен еще до 1 марта 2015 года, то есть до вступления в силу новой редакции Земельного кодекса, все равно суды уже давно придерживаются одной позиции – изменение вида разрешенного использования земельного участка по требованию арендатора после заключения договора аренды невозможно, а если оно используется в целях обхода закона, такое изменение невозможно и с согласия арендодателя.
Возможное решение проблемы
При предоставлении земельного участка в аренду лучше указать несколько альтернативных видов разрешенного использования, то есть предусмотреть в договоре аренды право арендатора использовать участок в соответствии с любым из перечисленных в нем видов по своему усмотрению. Запрета на реализацию подобного правового механизма новая редакция Земельного кодекса не содержит. При этом перечень возможных видов разрешенного использования может быть как максимально широким и фактически воспроизводящим установленный в составе градостроительного регламента, так и предельно узким, сводящимся к одному виду разрешенного использования, соответствующему назначению планируемого к строительству на участке объекта. Главное, чтобы возможность изменения вида разрешенного использования участка после заключения договора аренды была понятна всем потенциальным арендаторам с тем, чтобы свое решение об участии в торгах они принимали с учетом наличия или отсутствия такой возможности.
При указании в договоре аренды нескольких видов разрешенного использования участка, нужно учитывать, что это может повлечь увеличение арендной платы на протяжении всего срока действия договора. Дело в том, что при аренде публичных земельных участков арендная плата определяется исходя из принципа экономической обоснованности.
Этот принцип предполагает, что арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, его разрешенного использования и т.д. (Основные принципы определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утв. постановлением Правительства РФ от 16.07.09 № 582). Зачастую арендная плата определяется на основании кадастровой стоимости земельного участка, которая определяется, в том числе исходя из разрешенного использования участка (п.
4 ст. 22 ЗК РФ, п. 3 Правил определения размера арендной платы , утв. постановлением Правительства РФ от 16.07.09 № 582). А если в государственный кадастр будут включены сведения о нескольких видах разрешенного использования участка, то учитываться будет удельный показатель кадастровой стоимости того вида разрешенного использования земельного участка, для которого установлено наибольшее значение (п. 2.1.16 Методических указаний по определению кадастровой стоимости , утв. приказом Минэкономразвития РФ от 12.08.06 № 222). Из этого следует, что размер арендной платы напрямую зависит от вида разрешенного использования.
В отдельных случаях арендодатель в договоре аренды земельного участка прямо указывает, что участок предоставляется арендатору для определенной цели, но арендатор вправе использовать его в соответствии с любым видом разрешенного использования из числа предусмотренных градостроительным регламентом, без права возведения объектов капитального строительства. При этом если арендатор будет использовать участок не в соответствии с тем видом разрешенного использования, который первоначально указан в договоре, это является основанием для изменения размера арендной платы (например, такое условие предусмотрено в типовой форме договора аренды земельного участка, утвержденной распоряжением МГИиЗР Нижегородской области от 18.07.06 № 545).
Таким образом, арендатору придется искать разумный баланс между возможностью использовать участок по своему усмотрению и связанными с этим дополнительными издержками на арендную плату.
Nota Bene !
Если в договоре указан единственный вид разрешенного использования участка, и использование участка в соответствующих целях с ним через какое-то время стало для арендатора нецелесообразным, он может оказаться в ситуации, когда ему придется либо платить арендную плату за фактически неиспользуемый участок, либо отказываться от аренды (если согласовать изменение вида разрешенного использования с арендодателем не удастся).
Изменение вида разрешенного использования участка, предоставленного без торгов
Прямой запрет на изменение вида разрешенного использования предусмотрен в Земельном кодексе только для случаев, когда участок предоставляется по результатам аукциона.
Поскольку в пункте 17 статьи 39.8 Земельного кодекса речь идет о запрете изменения вида разрешенного использования только участков, предоставленных по результатам аукциона, получается, что этот запрет не распространяется на земли, предоставленные без торгов. Несмотря на то, что аукцион становится общим механизмом предоставления земли в аренду (п. 1 ст.
39.6 ЗК РФ), остаются случаи, когда участок может быть предоставлен в аренду без торгов. Например, при предоставлении участка по распоряжению высшего должностного лица субъекта РФ для размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, реализации масштабных инвестиционных проектов при условии их соответствия критериям, установленным законами субъектов РФ (см. п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ). Но нужно учитывать, что суды в отсутствие законодательного запрета (при рассмотрении споров по прежней редакции ЗК РФ) все равно не допускали изменение видов разрешенного использования по требованию арендатора при любых случаях предоставления участков (не важно — на торгах или без торгов). Поэтому пока трудно сказать, как суды будут реагировать на изменение видов разрешенного использования участка, предоставленного без торгов.
[1] Редакция Земельного кодекса, действующая с 1 марта 2015 года, не предполагает различных процедур предоставления земельных участков для строительства и для целей, не связанных со строительством. Порядок предоставления находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков для различных целей унифицирован в главе V.1 ЗК РФ. Но применительно к процедуре предоставления земельных участков для строительства установлен ряд особенностей (запрет продажи, за некоторыми исключениями, срок аренды, соразмерный периоду времени, необходимому для проектирования и строительства, и др.).
Источник: www.vegaslex.ru
Когда карета превратилась в тыкву // Что делать при принудительном изменении градостроительного регламента земельного участка?
Приобретая участок под строительство торгово-офисного центра, инвестор, как правило, рассчитывает построить в обозначенном в договоре месте именно этот объект и в дальнейшем получать прибыль от его эксплуатации, в т. ч. окупая свои финансовые вложения. Однако на практике такие гарантии далеко не всегда являются безусловными или зависящими исключительно от воли сторон сделки.
Так, нередки случаи, когда градостроительный регламент той или иной территории изменяется Правилами землепользования и застройки (ПЗЗ) в ущерб интересам правообладателей земельных участков, вследствие чего строительство запланированных объектов может быть полностью заблокировано. Например, вместо зоны общественно-деловой застройки участок нежданно-негаданно попадает в зону сельхозназначения. Строительство по виду разрешенного использования (ВРИ), внесенному в кадастр, но отсутствующему в новом градостроительном регламенте участка, в таком случае становится невозможным.
Очевидно, что в такой ситуации правообладатель в значительной степени или даже полностью утрачивает свой первоначальный интерес в использовании участка. Такая ситуация может привести к остановке реализации важных инвестиционных проектов, возникновению значительных убытков и даже вынужденному банкротству владельца участка (инвестора), не способного справиться с взятыми на себя обязательствами (обслуживанием привлеченных кредитов, расчетами с подрядчиками и иными партнерами, а также налоговыми обязательствами).
Законно ли принудительное изменение публичными органами власти разрешенного использования находящихся в частной собственности или аренде участков и всегда ли целесообразно идти по пути оспаривания ПЗЗ? Об этом я расскажу в данном материале, исходя из имеющегося практического опыта «Правового центра «Два М» и анализа позиций судов.
1. К вопросу об оспаривании Правил землепользования и застройки
Когда градостроительный регламент территории не отвечает целям и интересам правообладателей земельных участков (не соответствует текущему землепользованию, не допускает застройку, ограничивает параметры строительства и т. д.), у большинства из них возникает логичное намерение оспорить ПЗЗ, которыми этот градостроительный регламент установлен. Однако такая тактика защиты своих прав далеко не всегда приводит к положительному результату.
В данной ситуации следует понимать, что само по себе несоответствие ПЗЗ интересам отдельных землепользователей не является незаконным. Судебная практика устойчиво исходит из того, что уполномоченные органы вправе определять (изменять) градостроительный регламент соответствующей территории исходя из «приоритета публичной цели комплексного и устойчивого развития территории» и обеспечения «баланса частных и публичных прав и интересов», то есть фактически по своему усмотрению.
Верховный Суд (ВС) неоднократно указывал, что в ходе градостроительной деятельности, в т. ч. территориального зонирования в ПЗЗ, с указанной целью могут быть ограничены права собственников, арендаторов и иных правообладателей земельных участков, правовой режим которых планируется к изменению в соответствии с принимаемой градостроительной документацией[1].
Данный подход основывается на комплексном анализе норм ст. 2, ч. 1 ст. 9, ст. 34, 35 ГрК, из которого следует, что необходимость гармоничного развития территорий требует обеспечения не только прав и законных интересов собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и публичных интересов, связанных, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.
Так, в большинстве случаев суды отказываются признавать ПЗЗ не соответствующими закону только на том основании, что их положения противоречат существующему землепользованию. Несмотря на то, что закон требует учитывать при территориальном зонировании как перспективное, так и текущее землепользование (п. 4 ч. 1 ст. 34 ГрК), суды признают, что градостроительный регламент участка должен соответствовать Генеральному плану, т. е. отражать будущее использование территории. В то же самое время избранный землепользователем будущий способ использования земельного участка также не подлежит защите, если он противоречит Генплану.
При этом оценка целесообразности принимаемых уполномоченными органами градостроительных решений не входит в компетенцию судебной ветви власти, в связи с чем суды либо вовсе не исследуют причины, послужившие основанием для принятия того или иного градостроительного решения (например, в части осуществления корректировки территориальных зон в ПЗЗ) либо исходят из, опять-таки, приоритета публичных целей.
Например, в рамках дела № 3а-733/2021 судами признано не противоречащим закону включение представительным органом муниципального образования находящегося в частной собственности земельного участка с ВРИ для строительства торгового центра и расположенного в территориальной зоне общественно-деловой активности в территориальную зону озелененных территорий, которая не предусматривает возможности использования участка для коммерческой застройки. Суды указали, что изменение градостроительного регламента участка обусловлено недостатком площади озелененных территорий общего пользования[2].
Аналогично, в рамках дела № 88а-3225/2022 суды сочли законным и отвечающим публичным интересам отнесение находящегося в частной собственности земельного участка с ВРИ для эксплуатации жилого дома и расположенного в зоне жилой застройки к природно-рекреационной территориальной зоне, для которой градостроительным регламентом ПЗЗ не предусмотрено размещение жилых домов[3].
Согласно позиции судов, разумный и справедливый баланс между частными и публичными правами и интересами в данном случае обеспечивается, в том числе, возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с новым градостроительным регламентом, установленным ПЗЗ (ч. 8, 9 ст. 36 ГрК, ч. 4 ст. 85 ЗК).
Противоположная практика, когда суды отдают приоритет существующему землепользованию, единична[4].
В обзорах судебной практики ВС неоднократно разъяснял, что существующие объекты недвижимости, а также земельные участки, на которых они расположены, могут эксплуатироваться по прежнему назначению, указанному в кадастре, бессрочно, при отсутствии угрозы жизни, здоровью человека или окружающей среде (прим. — то есть практически во всех случаях)[5]. В то же время, реконструкция таких объектов и дальнейшая застройка участка без приведения в соответствие с новым градостроительным регламентом в большинстве случаев невозможна, равно как и невозможно изменение ВРИ участка за исключением случая приведения его в соответствие с актуальной редакцией ПЗЗ.
При оценке ситуации следует исходить из того, что оспаривание ПЗЗ целесообразно ч. 11-15 ст. 31, ст. 32 ГрК — грубое нарушение порядка принятия ПЗЗ.
Так, в деле № 11-АПА19-30 судами признаны недействующими ПЗЗ (в части градостроительного режима спорного земельного участка) в связи с несоблюдением представительным органом муниципального образования установленной законом процедуры принятия Правил землепользования и застройки, в том числе, как существенное нарушение квалифицировано непроведение публичных слушаний по проекту внесения изменений в ПЗЗ[6].
Аналогично, в рамках дела № 66а-1911/2021 суды пришли к выводу о несоответствии Правил землепользования и застройки требованиям закона в связи с несоблюдением процедуры принятия ПЗЗ, в том числе, порядка проведения публичных слушаний[7].
Следует учитывать, однако, что не любые нарушения порядка принятия ПЗЗ квалифицируются судами как существенные. Такие нарушения как: отсутствие протокола публичных слушаний (при наличии факта их проведения), неразмещение проекта ПЗЗ (при надлежащем опубликовании утвержденных ПЗЗ), нарушение сроков опубликования проектов и т. д. признаются судами процедурными недочетами и не влекут удовлетворение требований о признании ПЗЗ недействующими[8].
Участок попадает в две или более территориальные зоны одновременно
Говорить об успешном оспаривании ПЗЗ можно также в случае, когда при принятии ПЗЗ публичными органами власти не учитываются текущие границы земельных участков, в результате чего их территория «разрезается» границами территориальных зон, а сами участки попадают в две или более территориальные зоны одновременно.
Так, в рамках дела № 53-АПА19-32 признаны незаконными Правила землепользования и застройки в части отнесения земельного участка одновременно к зоне застройки многоэтажными жилыми домами и общественно-деловой зоне. Суд указал, что данная ситуация нарушает требование принадлежности земельного участка только к одной территориальной зоне (ч. 4 ст. 30 ГрК), для которой устанавливается единый градостроительный регламент[9].
Аналогично, в деле № 18-АПА19-94, отменяя решение нижестоящего суда, ВС признал не действующими ПЗЗ в части отнесения земельного участка к нескольким территориальным зонам[10].
Территориальное зонирование ПЗЗ не соответствует сведениям Генерального плана о функциональном зонировании территории
Согласно позиции судов, такая ситуация является основанием для того, чтобы ПЗЗ были принудительно откорректированы.
Так, в рамках дела № 44-АПА19-37 судами признаны недействующими ПЗЗ в части установления для земельного участка территориальной зоны рекреационно-ландшафтных территорий с учетом нахождения участка в соответствии с Генпланом в функциональной зоне малоэтажной жилой застройки. Суд указал, что такая ситуация нарушает принцип первичности Генплана как основополагающего документа территориального планирования и необоснованно ограничивает возможные виды использования участка его собственником[11].
Также в деле № 3а-1648/2020 суды пришли к выводу о том, что отнесение спорного земельного участка к территориальной зоне парков не соответствует функциональному зонированию, определенному генеральным планом, в соответствии с которым участок расположен в многофункциональной общественно-деловой зоне, и нарушает права собственника земельного участка[12].
В ПЗЗ отображена не установленная в надлежащем порядке зона с особыми условиями использования территорий
Важно учитывать, что в данной части ПЗЗ могут лишь отражать сведения о границах таких зон, содержащиеся в специальных актах уполномоченных органов власти, то есть сам орган, разрабатывающий и вносящий изменения в ПЗЗ, не вправе устанавливать границы таких зон самостоятельно.
Так, в деле № 64-АПА19-11 суды признали недействующими ПЗЗ в части установления санитарно-защитной зоны (санитарных разрывов) от железной дороги в границах земельного участка, придя к выводу, что данная зона не установлена в соответствии с требованиями законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения[13]. К аналогичному выводу пришли суды в рамках дела № 88а-24717/2021[14].
Вместе с тем, в случае, если отраженная в ПЗЗ зона с особыми условиями использования (ЗУОИТ) внесена туда на основании решения уполномоченного органа о ее установлении (например, решения территориального органа Роспотребнадзора — для санитарно-защитной зоны), информация ПЗЗ о прохождении границы указанной зоны через участок может быть оспорена только в случае, если одновременно будут оспорены положения акта, установившего указанные границы ЗОУИТ.
Следует отметить, что явные нарушения в содержании ПЗЗ, как правило, исправляются публичными органами власти до их утверждения в окончательной редакции, в случае заявления заинтересованными лицами об их наличии на этапе публичных слушаний. В связи с этим владельцам земельных участков целесообразно отслеживать планируемые изменения градостроительной документации и активно участвовать в общественных обсуждениях, на которые выносятся соответствующие проекты перед утверждением.
2. Изменение ПЗЗ по инициативе заинтересованного лица
В случаях, когда установленный ПЗЗ градостроительный регламент не соответствуют планируемому использованию земельного участка, но при этом отсутствуют явные формальные нарушения при их принятии (основные из которых перечислены выше) – целесообразнее ставить вопрос не об оспаривании ПЗЗ, а о [15]. Само по себе строительство очередных офисных или складских помещений либо многоэтажного жилья может быть неинтересно городу, в связи с чем, выступая с инициативой по изменению ПЗЗ, следует правильно расставлять акценты.
В рамках этой процедуры целесообразно обосновывать, что предлагаемые изменения соответствуют не только пожеланиям конкретного землепользователя, но и публичным интересам – гармоничному развитию населенного пункта, привлечению инвестиций, импортозамещению, созданию рабочих мест, развитию транспортной и социальной инфраструктуры и т. д.
Так, если речь идет о строительстве торгового центра, можно указать и подтвердить аналитическими данными, что его наличие восполнит потребность жителей микрорайона в магазинах, создаст дополнительные рабочие места, уменьшит маятниковую миграцию из микрорайона для работы и совершения покупок, восполнит потребность в благоустройстве для прилегающей территории и т. д.
Кроме того, для ряда случаев законом предусмотрен упрощенный порядок внесения изменений в ПЗЗ без проведения публичных слушаний (ч. 3 ст. 33 ГрК).
3. Компенсация органами власти причиненного ущерба
В случаях, когда установленный ПЗЗ градостроительный регламент существенно снижает экономическую ценность земельного участка, препятствует использованию участка по назначению или делает его вовсе невозможным, правообладатель такого участка вправе требовать возмещения убытков.
В первую очередь, это актуально для владельцев арендованных участков из государственной и муниципальной собственности, использование которых в связи с принудительным изменением градрегламента стало невозможным. Если собственники участков еще могут подстроиться под измененные ПЗЗ (сменить профиль деятельности и построить, например, вместо офисного здания торговые площади), то для арендаторов публичных участков ситуация крайне затруднительная, поскольку изменение цели предоставления таких участков, даже по соглашению сторон договора аренды, недопустимо, что неоднократно отмечал ВС[16].
В то же время, ВС не раз указывал[17], что реализация публичной цели устойчивого развития территории, допускающая ограничение уполномоченными органами прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, осуществляется в рамках закрепленных в законодательстве гарантий и механизмов защиты нарушенных таким образом прав землепользователей, к которым, в частности, относится механизм компенсации причиненного ущерба.
В силу прямого указания закона (ст. 57 ЗК), убытки собственников, арендаторов и иных правообладателей участков, причиненные, в том числе, правомерными действиями органов государственной власти и местного самоуправления (как в случае изменения градостроительного режима участка), подлежат возмещению в полном объеме. В частности, арендатор участка наряду с расторжением договора вправе требовать возврата внесенной арендной платы, возмещения расходов на освоение участка, расходов в связи с вынужденным расторжением контрактов с контрагентами, а также прибыли, которую он мог получить (если бы не был изменен градостроительный режим участка).
Наиболее важные моменты, связанные с невозможностью использования арендованного земельного участка, а также актуальные примеры из судебной практики рассмотрены здесь.
Представляется, что собственники земельных участков, утратившие в связи с изменением ПЗЗ возможность их использования в тех целях, для которых они приобретались, имеют право в качестве возмещения убытков требовать выкупа участка и расположенной на нем недвижимости на основании ст. ст. 15, 57, 57.1 ЗК (прим. — для случаев включения участков в ЗОУИТ такая возможность сейчас прямо предусмотрена законом), однако судебная практика по данному вопросу пока не сформирована.
Ранее ВАС РФ по одному из дел посчитал возможным применять в таких случаях правила о выкупе участка в связи с установлением публичного сервитута (публичного ограничения), которые содержались в ч. 7 ст. 23 ЗК, однако в настоящее время эта норма утратила силу[18]. Вместе с тем, полагаем, что собственники участков не могут быть лишены средств правовой защиты на случай внесения в ПЗЗ изменений, существенно ограничивающих их права, в т. ч. значительно сокращающие возможности по застройке участков.
Заключительная часть
С учетом вышеизложенного, оспаривание ПЗЗ не является панацеей при несоответствии градостроительного регламента участка целям и интересам его правообладателя. В зависимости от конкретной ситуации должна быть выработана эффективная правовая стратегия, реально позволяющая добиться желаемого результата — в виде возможности осуществления строительства того или иного объекта, реконструкции с изменением технико-экономических параметров и т. д. либо (если интерес в использовании участка утрачен) компенсировать финансовые потери.
При этом лица, планирующие приобретение участка для целей строительства или уже являющиеся правообладателями земли под застройку, должны учитывать, в том числе, риски изменения публичными органами власти их градостроительного регламента, исходя из комплексного анализа документов территориального планирования, характера окружающей застройки и трендов градостроительной политики.
Минимизировать указанные риски возможно путем проведения своевременного и качественного
[1] См. напр. Апелляционные определения СК по административным делам ВС от 19.06.2019 № 58-АПА19-8; от 13.06.2019 № 18-АПА19-34; от 13.03.2019 № 45-АПА19-1.
[2] См. Кассационное определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 25.01.2022 № 88а-2934/2022 по делу № 3а-733/2021.
[3] См. Кассационное определение Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 15.02.2022 № 88а-3225/2022.
[4] См. напр. решения ВС Республики Карелия от 13.09.2021 № 3а-23/2021(3а-270/2020); от 24.06.2021 N 3а-115/2021.
[5] См. п. 59 Обзора судебной практики ВС № 3 (2020) (утв. Президиумом ВС 25.11.2020); п. 34 Обзора судебной практики ВС № 3 (2019) (утв. Президиумом ВС 27.11.2019); п. 6 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка (утв. Президиумом ВС 14.11.2018).
[6] См. Апелляционное определение СК по административным делам ВС от 12.02.2020 № 11-АПА19-30.
[7] См. Апелляционное определение Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 30.06.2021 по делу № 66а-1911/2021.
[8] См. напр. Апелляционные определения СК по административным делам ВС от 27.11.2019 № 127-АПА19-24; от 21.11.2018 № 59-АПГ18-12.
[9] См. Апелляционное определение СК по административным делам ВС от 21.08.2019 № 53-АПА19-31.
[10] См. Апелляционное определение СК по административным делам ВС от 23.01.2020 № 18-АПА19-94.
[11] См. Апелляционное определение СК по административным делам ВС от 28.11.2019 № 44-АПА19-37.
[12] См. Апелляционное определение Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 20.05.2021 № 66а-2531/2021 по делу № 3а-1648/2020.
[13] См. Апелляционное определение СК по административным делам ВС от 06.11.2019 № 64-АПА19-11.
[14] См. Кассационное определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 12.10.2021 № 88а-24717/2021.
[15] См. напр. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 28.10.2021 № Ф05-26330/2021 по делу № А40-231731/2020.
[16] См. п. 19 Обзора судебной практики ВС № 4 (2018) (утв. Президиумом ВС 26.12.2018); определения ВС от 08.06.2020 № 303-ЭС20-8247 по делу № А51-9448/2019; от 11.12.2019 № 305-ЭС19-18488 по делу № А40-288002/2018.
[17] См. напр. Апелляционные определения СК по административным делам ВС от 10.07.2019 № 8-АПА19-7 от 05.12.2018; № 44-АПГ18-30; от 25.05.2017 № 57-АПГ17-3.
[18] См. Постановление Президиума ВАС РФ от 18.06.2013 № 136/13 по делу № А55-23145/2010.
Источник: zakon.ru
ФАС России от 30.10.2018 N РП/87685/18
Во исполнение пункта 49 Плана оказания методической помощи территориальным органам ФАС России в 2018 году, утвержденного приказом ФАС России от 19.04.2018 N 508/18, по вопросу допустимости изменения вида разрешенного использования земельных участков с «комплексного освоения» на «индивидуальное жилищное строительство» для достижения целей, определенных комплексным освоением (до полной застройки жилыми домами и всей инфраструктуры), а также дальнейшего предоставления сформированных земельных участков в собственность в соответствии с общим порядком Земельного кодекса Российской Федерации, без сохранения обязанности комплексного освоения территории в целях жилищного строительства, ФАС России сообщает следующее.
1. В соответствии со статьей 46.4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее — ГрК РФ) договор комплексного освоения территории заключается исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, предоставляющими земельный участок для комплексного освоения территории, и юридическим лицом, признанным победителем аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, или юридическим лицом, подавшим единственную заявку на участие в этом аукционе, или заявителем, признанным единственным участником такого аукциона, или единственным принявшим участие в аукционе его участником.
Согласно части 4 статьи 46.4 ГрК РФ комплексное освоение территории осуществляется в границах земельного участка, предоставленного в аренду лицу, с которым заключен договор о комплексном освоении территории, или в границах земельных участков, образованных из такого земельного участка.
В силу положений ГрК РФ раздел земельного участка для комплексного освоения возможен лишь в целях формирования земельных участков для размещения лицом, с которым заключен договор аренды такого земельного участка, конкретных объектов, предусмотренных проектом комплексного освоения.
При этом, исходя из целевого назначения вновь образованных участков, они могут использоваться лишь совместно, поскольку в ином случае комплексное освоение становится невозможным.
Согласно пункту 9.2 статьи 22 ЗК РФ допускается передача арендатором прав и обязанностей по договорам аренды земельных участков, образованных из земельного участка, предоставленного для комплексного освоения территории при одновременном соблюдении двух условий:
1) такой земельный участок предоставлен для комплексного освоения территории в целях строительства стандартного жилья;
2) передача таким лицом прав и обязанностей по договорам аренды земельных участков осуществляется с передачей прав и обязанностей по договору о комплексном освоении территории в целях строительства стандартного жилья.
Кроме того, согласно пункту 7 статьи 448 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), если в соответствии с законом заключение договора возможно только путем проведения торгов, победитель торгов не вправе уступать права (за исключением требований по денежному обязательству) и осуществлять перевод долга по обязательствам, возникшим из заключенного на торгах договора. Обязательства по такому договору должны быть исполнены победителем торгов лично, если иное не установлено законом.
Таким образом, переуступка прав и обязанностей по договору аренды земельного участка, предоставленного для комплексного освоения территории, и заключенному по результатам проведенного аукциона в силу статьи 22 ЗК РФ невозможна ввиду установления положениями статьи 448 ГК РФ запрета такой переуступки (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 04.12.2017 N 308-ЭС17-17485 по делу N А32-29333/2016).
2. Кроме того, классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным Приказом Минэкономразвития от 01.09.2014 N 540, в частности, предусмотрены следующие виды: жилая застройка; для индивидуального жилищного строительства; малоэтажная многоквартирная жилая застройка; блокированная жилая застройка; среднеэтажная жилая застройка; многоэтажная жилая застройка (высотная застройка). Такого вида разрешенного использования земельного участка, как «комплексное освоение» не предусмотрено.
Вместе с тем, статьей 46.4 ГрК РФ комплексное освоение территории включает в себя строительство объектов транспортной, коммунальной и социальной инфраструктур, а также иных объектов в соответствии с документацией по планировке территории.
Согласно пункту 3 части 5 статьи 43 ГрК РФ текстовая часть проекта межевания территории включает в себя вид разрешенного использования образуемых земельных участков в соответствии с проектом планировки территории в случаях, предусмотренных ГрК РФ.
Таким образом земельные участки, образованные из земельного участка, предоставленного для комплексного освоения, могут иметь разные виды разрешенного использования, которые устанавливаются проектом планировки территории.
Статья 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции) устанавливает запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
С учетом изложенного, действия органов государственной власти или органов местного самоуправления, обеспечивающие:
— возможность передачи прав на земельные участки, предоставленные для комплексного освоения территории (например, дача согласия на заключение договора субаренды, передачу своих права и обязанностей по договору аренды другому лицу), в случае, если это прямо не предусмотрено законом;
— согласование изменения утвержденного проекта планировки территории в части вида разрешенного использования земельных участков, приводящее к изменению существенных условий выполнения договора о комплексном основании территории;
могут привести к преимущественным условиям осуществления хозяйственной деятельности, а следовательно, недопущению, ограничению, устранению конкуренции и иметь признаки нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Источник: ppt.ru