1. Законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса,
других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также
законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
2. Федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные
правовые акты Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области
градостроительной деятельности, не могут противоречить настоящему Кодексу.
3. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации,
содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут
противоречить настоящему Кодексу.
4. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые
акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.
Комментарий к Ст. 3 Градостроительного кодекса РФ
1. Понятие «законодательство» в юридической науке понимают в широком и узком смысле, хотя нормативно это и не закреплено. В «узком смысле» под законодательством понимаются только «законы» или «Конституция и законы». В «широком смысле» под законодательством понимаются все виды нормативно-правовых актов Российской Федерации и субъектов РФ, включая указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, инструкции, приказы и иные акты федеральных министерств, служб и агентств, постановления органов исполнительной власти субъектов РФ. В комментируемой статье мы как раз и видим «широкое» понимание законодательства.
Как устроено местное самоуправление
Возглавляет систему градостроительного законодательства сам ГрК РФ, что является отражением весьма распространенной правовой традиции в России, когда во главе большинства отраслей российского законодательства стоят именно кодексы (ЗК РФ, ГК РФ, УК РФ, ТК РФ и т.д.). Выбор именно данной формы обусловлен тем, что кодекс — наилучший вариант обобщения и систематизации законодательства в определенной сфере общественных отношений, оптимальное средство ликвидации множественности нормативно-правовых актов по одному и тому же вопросу. ГрК РФ содержит, наряду с нормами-дефинициями и нормами-принципами, нормы прямого действия, подлежащие непосредственному применению и не требующие установления федеральными органами исполнительной власти или субъектами РФ дополнительных условий их действия.
2. Существует достаточно распространенное мнение о том, что градостроительное законодательство является подотраслью административного законодательства, поскольку, являясь со всей очевидностью предметом совместного ведения РФ и субъектов РФ, не упоминается в Конституции России. С таким подходом мы не можем согласиться. Представляется, что административное законодательство регулирует различные сферы государственного управления, включая, например, и отношения по управлению охраной окружающей среды. Однако от этого экологическое право не становится подотраслью административного права. Кроме того, в Конституции России вообще не упоминается аграрное законодательство, но между тем отношения по регулированию животноводства, семеноводства, пчеловодства и т.д. в этой связи тоже административными не становятся.
ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ДЛЯ ЕГЭ ЗА 7 МИНУТ
Другими словами, признание самостоятельности градостроительных отношений и градостроительного законодательства является далеко не таким простым, как может показаться на первый взгляд, делом в связи с чем, данные проблемы выходят за рамки настоящего комментария. Однако представляется очевидным, что отсутствие в ст.71 и ст.72 Конституции России упоминания градостроительного законодательства не говорит об отсутствии его самостоятельности, а лишь ставит вопрос о внесении дополнения о «градостроительном законодательстве» в ст.72 Конституции России.
3. Принятие ГрК РФ привело не только к внесению изменений во многие федеральные законы, но и обусловило разработку ряда новых законопроектов. Такая стратегия вытекает из ряда статей ГрК РФ и касается разработки технических регламентов (утверждаются, как правило, федеральными законами), в том числе специальных технических регламентов по проведению технических изысканий; принятие федерального закона о страховании гражданско-правовой ответственности лиц, осуществляющих инженерные изыскания и архитектурно-строительную деятельность; внесение изменений в федеральные законы в части осуществления государственной экспертизы проектной документации.
Последнее означает внесение изменений в федеральные законы «Об экологической экспертизе», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «Об охране окружающей среды», «О безопасности гидротехнических сооружений» и т.д. Такая необходимость обусловлена тем, что вместо существующего почти десятка экспертиз строительных объектов будет действовать только одна – градостроительная. Однако из этого не следует, что остальные экспертизы полностью прекратят свое существование.
Например, объектом государственной экологической экспертизы выступают «проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду» или «материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации, а также программы реабилитации этих территорий». Думается, что градостроительная реформа не приведет к упразднению необходимости экологической экспертизы подобных документов.
4. Характерно, что в большинстве кодексов «нового поколения», в том числе ЗК РФ, ГрК РФ и ряд других, вслед за ГК РФ включена аналогичная по содержанию норма о «приоритетности» соответствующего кодекса перед всеми остальными федеральными законами в рамках своего предмета правового регулирования. Есть аналогичная норма и в не кодифицированном Законе о местном самоуправлении (п.3 ст.5). Однако во многих федеральных законах, имеющих не меньшее значение и сферу действия, например, в Законе об охране окружающей среды, такой нормы нет. Следовательно, правоприменитель будет поставлен в сложное положение, когда ему будет необходимо четко определить отраслевую принадлежность подлежащей применению нормы (гражданскую, градостроительную, земельную и т.д.), что не всегда просто, а, кроме того, в случае возникновения коллизий того же Закона об охране окружающей среды с любым кодифицированным (а иногда и не кодифицированным) законом, провозглашающим свою большую юридическую силу, произойдет ущемление экологических интересов в целях экономических, политических или иных. Нам трудно согласиться с мнением, что это правильное решение.
Проблему усугубляет и тот факт, что Конституция России (ст.ст. 105,108) предусматривает наличие федеральных и федеральных конституционных законов. Федеральные законы не должны противоречить федеральным конституционным законам. Однако Конституция нигде не указывает, что федеральные законы могут быть неравны друг другу, тем более что такое неравенство возможно на уровне кодифицированных федеральных законов. В связи с этим представляется, что указанные нормы ГрК РФ, ЗК РФ и ГК РФ противоречат Конституции России.
5. Учитывая, что градостроительное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ, высшим кодифицированным нормативно-правовым актом градостроительного законодательства субъектов РФ является Градостроительный кодекс (устав) субъектов РФ, что не исключает возможности принятия иных законодательных актов, регулирующих градостроительные отношения. Упоминание в ч.3 комментируемой статьи о том, что законы субъектов РФ не должны противоречить федеральным законам обусловлено наличием аналогичной нормы ч.5 ст.76 Конституции России. При этом нельзя не отметить, что Конституция РФ говорит о недопустимости противоречия законов субъектов РФ по предметам совместного ведения федеральным законам. Часть 3 комментируемой статьи не допускает противоречия законов субъектов РФ «настоящему кодексу», а не федеральным законам вообще, причем едва ли эту норму можно понимать таким образом, что градостроительное законодательство в будущем будет ограничено только ГрК РФ. На наш взгляд, реализация стратегии «консолидации» градостроительного законодательства не исключает появление иных градостроительных законов, во всяком случае таких запретов в самом ГрК РФ нет.
На наш взгляд, субъекты РФ никогда не имели правовых оснований, а потому массово не рассматривали градостроительное законодательство в качестве предмета своего исключительного ведения в порядке ст.73 Конституции РФ. Во-первых, в самом старом ГрК РФ упоминались федеральные законы и не противоречащие им законы субъектов РФ.
Во-вторых, п.2 ст.5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 29.12.2004 г.) были перечислены предметы исключительного ведения субъектов РФ, например, в части установления административно-территориального устройства субъекта РФ и порядка его изменения. Градостроительного законодательства данным законом в числе предметов исключительного ведения субъекта РФ никогда не упоминалось. Следовательно, попытки отдельных субъектов РФ признать градостроительное законодательство предметом своего исключительного ведения имели не правовой, а исключительно политический характер. Таким субъектам РФ ничего не мешало нарушать Конституцию и федеральные законы по вполне очевидным вопросам, признавая, например, отсутствие на своей территории федеральной или частной собственности на землю, либо закрепляя иные природные ресурсы в своей исключительной собственности. Оценка некоторым таким попыткам субъектов РФ произвольно изменить сферу своих полномочий была дана в Постановлении Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации».
Другое дело, что п.2 ст.3 вышеупомянутого федерального закона от 6 октября 1999 г. допускает возможность осуществления субъектами РФ так называемого «опережающего нормотворчества», закрепляя, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев. Данное правило полностью распространяется и на градостроительные отношения. Например, до установления Правительством РФ формы разрешения на ввод объекта в эксплуатацию форма разрешения на ввод объекта в эксплуатацию определяется уполномоченными на выдачу разрешений на строительство федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления.
6. Редакция комментируемой статьи ГрК РФ принципиально отличается от редакции ст.2 старого ГрК РФ тем, что в ней теперь не упоминаются «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации в области градостроительной деятельности». Из этого, однако, не следует, что такие международные акты перестали являться составной частью правовой системы России, равно как и то, что в случае противоречий между положениями международного договора и ГрК РФ не подлежат применению правила международного договора.
На наш взгляд, законодатель просто принял решение не перегружать текст ГрК РФ нормами, дублирующими положения ч.4 ст.15 Конституции России.
7. Как отмечается в ч.4 комментируемой статьи, по вопросам градостроительной деятельности могут приниматься муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ. Понятие муниципальных правовых актов раскрывается в ст.7 Закона о местном самоуправлении. Из данной статьи можно сделать вывод о том, что муниципальные правовые акты могут быть двух разновидностей:
а) принятые по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления;
б) принятые по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.
При этом п.4 ст.7 Закона о местном самоуправлении содержит более точную характеристику места муниципальных правовых актов в системе источников российского права, указывая, что такие акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. В этом смысле ч.4 комментируемой статьи указывает лишь на необходимость соответствия муниципальных правовых актов самому ГрК РФ, пропуская все остальные уровни источников права. Поэтому норму, указанную в ч.4 комментируемой статьи, следует толковать расширительно.
Второй комментарий к статье 3 ГрК РФ
1. В соответствии с положениями ч. 2 ст. 40 и ч. 1 ст. 72 Конституции РФ:
1) органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище;
2) предметом совместного ведения РФ и субъектов РФ обозначены:
— вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
— природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
— координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
— административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
К иным, кроме федеральных законов, нормативным правовым актам РФ относятся указы Президента РФ, постановления и иные акты Государственной Думы РФ и Совета Федерации РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, приказы и иные акты министерств, федеральных служб и федеральных агентств.
К иным, кроме законов, нормативным правовым актам субъектов РФ относятся акты глав, руководителей администраций и иных высших должностных лиц субъектов РФ, постановления и иные (кроме законов) акты законодательных (представительных) органов субъектов РФ, акты органов исполнительной власти субъектов РФ.
При этом в ряде субъектов РФ в порядке совместного ведения (см. п. п. «д» и «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) РФ и субъектов РФ действуют региональные нормативные правовые акты, например, законы об особо охраняемых природных территориях и объектах.
Потому логично предположить, что по обозначенным совместным вопросам подготовка актов градостроительного законодательства, обозначенных в комментируемой части, может осуществляться с участием федеральных, региональных и местных субъектов градостроительной деятельности. Так, в порядке ч. 1 ст. 27 Кодекса осуществляется совместная подготовка проектов документов территориального планирования федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления с целью установления ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения. Также согласно ч. 6 ст. 27 Кодекса предложение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (органа местного самоуправления) об установлении ограничений использования территорий в границах зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения требует обязательного проведения совместной подготовки документов территориального планирования.
2. Положениями ч. ч. 2 — 4 комментируемой статьи законодатель установил общее правило для всех нормативных правовых актов России по статусу не ниже федерального закона, содержащих нормы в сфере градостроительства.
Для обеспечения единого понимания и соответствия между собой норм в определенной сфере правовых отношений законодателем может быть установлен «головной» нормативный правовой акт, на который могут ссылаться положения других документов, регулирующих отношения в такой определенной сфере.
Например, в соответствии с ч. 1 ст. 2 ЗК РФ нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать ЗК РФ.
В ч. 2 ст. 4 комментируемого Кодекса первостепенное значение имеют соответствующие «головные» законы в области обеспечения безопасности строительства, предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий.
Таким образом, для любого нормативного правового акта, затрагивающего градостроительную область, в этой сфере правоотношений обязателен приоритет Кодекса.
Так, в ч. 1 ст. 14 и ч. 7 ст. 15 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее — ФЗ «О теплоснабжении») определено обязательное соответствие правовых механизмов в сфере теплоснабжения законодательству о градостроительной деятельности.
Логично предположить, что нарушение комментируемых правил может привести к отмене тех норм, которые регулируют сферу градостроительства и не соответствуют положениям рассматриваемого Кодекса. Так, в частности, Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 июня 2006 г. N 1-Г06-20 было оставлено без изменения решение Архангельского областного суда от 14 апреля 2006 г. о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению некоторых норм и приложения N 4 к Градостроительному кодексу Архангельской области из-за несоответствия заложенному в ст. 1 комментируемого Кодекса критерию отнесения территории к зонам с особыми условиями использования территорий.
При этом Верховный Суд РФ указал, что ссылка в кассационной жалобе на то, что право самостоятельно устанавливать иные зоны с особыми условиями использования территорий предоставлено областному законодателю ст. 3 комментируемого Кодекса, несостоятельна, поскольку законы субъектов РФ не входят в законодательство РФ, на что обоснованно указал суд в своем решении. В противном случае в рассматриваемой норме комментируемого Кодекса было бы указано, что из федеральных законов и законов субъекта РФ состоит не законодательство о градостроительной деятельности, а законодательство РФ о градостроительной деятельности. В данном же случае термин «законодательство РФ» судом правильно истолкован как синоним термину «федеральное законодательство».
3. В соответствии с положениями ч. 4 комментируемой статьи любые муниципальные правовые акты, касающиеся вопросов градостроительной деятельности, должны соблюдать приоритет комментируемого Кодекса.
Определение муниципального правового акта обозначено в ч. 1 ст. 2 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления». В систему муниципальных правовых актов входят:
1) устав муниципального образования;
2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты (решения) представительного органа муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, с установлением правил, обязательных для исполнения на территории муниципального образования;
3) правовые акты:
— главы муниципального образования (постановления и распоряжения) в пределах полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования;
— постановления главы местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, иных органов местного самоуправления;
— распоряжения и приказы должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Устав и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.
Следует отметить, что нормами комментируемого Кодекса установлены муниципальные правовые акты в сфере градостроительной деятельности. Так, в соответствии с положениями ст. 8 Кодекса органы местного самоуправления отвечают за подготовку и утверждение документов территориального планирования поселений, за утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, за утверждение правил землепользования и застройки поселений, а также составление, утверждение, выдачу других муниципальных правовых актов в области градостроительства.
Источник: www.gradkod.ru
Конституция и жилищное законодательство России (Богданов Е.В.)
Переход к рыночным отношениям в экономике обусловил необходимость формирования жилищного рынка в целях быстрого обеспечения жилой площадью мигрирующей рабочей силы. Рынок труда предполагает наличие и рынка жилья. Для увеличения производительности труда следовало усилить экономическую мотивацию труда работников в большей мере, чем прежде, ориентировать их на зарабатывание денег и, как следствие, решение своих жилищных проблем за счет собственных средств, что в итоге позволило бы увеличить объемы жилищного строительства и снизить расходы государства на эксплуатацию жилищного фонда. Вместе с тем предполагалось необходимым сохранить предоставление жилища некоторым категориям граждан, которые оказались не в состоянии удовлетворить свою жилищную потребность за собственный счет. Перечисленные обстоятельства обусловили необходимость разработки жилищного законодательства России на принципиально новой основе, что получило отражение, прежде всего, в Конституции Российской Федерации 1993 года (далее — Конституция РФ).
Согласно ст. 40 Конституции РФ, каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.
В жилищном законодательстве конституционные идеи нашли закрепление и развитие. Так, приоритетным направлением удовлетворения жилищных потребностей граждан в условиях рыночной экономики было признано приобретение жилища в собственность. В этой связи в ст.
30 Жилищного кодекса Российской Федерации 2004 года (далее — ЖК РФ) закреплены права и обязанности собственника жилого помещения, согласно которой собственник не только сам вправе владеть, пользоваться и распоряжаться своим жилищем, но также вправе предоставить свое жилище другим гражданам на основании договора найма, договора безвозмездного пользования или на ином законном основании. Закон возложил на собственника бремя содержания как своего жилища, так и общего имущества собственников в соответствующем многоквартирном доме.
При этом собственник обязан поддерживать свое имущество в надлежащем состоянии, не допуская бесхозяйственного обращения с ним, соблюдать правила пользования жилым помещением и др. Если собственник жилого помещения использует его не по назначению, систематически нарушает права и интересы соседей либо бесхозяйственно обращается с жильем, допуская его разрушение, орган местного самоуправления может предупредить собственника о необходимости устранить нарушения, а если они влекут разрушение помещения — также назначить собственнику соразмерный срок для его ремонта. Если собственник после предупреждения продолжает нарушать права и интересы соседей или использовать жилое помещение не по назначению либо без уважительных причин не произведет необходимый ремонт, суд по иску органа местного самоуправления может принять решение о продаже с публичных торгов такого жилого помещения с выплатой собственнику вырученных от продажи средств за вычетом расходов на исполнение судебного решения (ст. 293 Гражданского кодекса Российской Федерации 1994 года, далее — ГК РФ).
В ст. 32 ЖК РФ предусмотрена система гарантий прав и интересов собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Решение об изъятии жилого помещения принимается органом государственной власти или органом местного самоуправления. Данное решение подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Собственник не позднее чем за год до предстоящего изъятия жилого помещения должен быть уведомлен в письменной форме о принятом решении и о дате государственной регистрации соответствующего решения.
Еще одним направлением решения жилищных проблем граждан является предоставление жилища по договору социального найма в домах государственного или муниципального жилищного фонда. Пользование жилым помещением по договору социального найма по своим условиям существенно отличается от договора найма жилого помещения, именуемого еще коммерческим наймом.
Так, собственником жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма, является государство или соответствующее муниципальное образование, а наймодателем по договору — уполномоченный государственный или муниципальный орган. Договор заключается без установления срока его действия.
При этом временное отсутствие нанимателя жилого помещения, кого-либо из проживающих совместно с ним членов его семьи или всех этих граждан не влечет за собой изменение или прекращение жилищных прав и обязанностей указанных лиц. Кроме того, согласно ст. 82 ЖК РФ, дееспособный член семьи нанимателя с согласия остальных членов своей семьи и наймодателя вправе требовать признания себя нанимателем по ранее заключенному договору вместо первоначального нанимателя. Такое же право принадлежит в случае смерти нанимателя любому дееспособному члену семьи умершего нанимателя.
Следует учитывать, что наниматель в установленном законом порядке вправе вселить в свое жилище супруга, детей, родителей, а в некоторых случаях и других граждан и жилое помещение по договору социального найма фактически предоставляется в пожизненное пользование как самого нанимателя, так и членов его семьи. По данному договору наниматель и члены его семьи обладают целым рядом жилищных прав, например правом на обмен жилого помещения, на изменение договора социального найма, на сдачу жилья в поднаем и др. Характерной особенностью договора социального найма является также то, что его условия не обсуждаются сторонами договора, поскольку имеется типовой договор социального найма жилого помещения, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 21.05.2005 N 315. Наконец, расходы нанимателя на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за пользование жилым помещением по договору социального найма существенно ниже, чем по договору коммерческого найма.
Следует обратить внимание на то, что в ЖК РФ исчерпывающе указаны основания, по которым допускается выселение из жилого помещения, предоставленного по договору социального найма. При этом выселение осуществляется с предоставлением благоустроенного или неблагоустроенного жилого помещения также по договору социального найма. Выселение с предоставлением другого благоустроенного жилища, в частности, возможно в следующих случаях: 1) дом, в котором находится жилое помещение, подлежит сносу; 2) жилое помещение подлежит переводу в нежилое помещение; 3) жилое помещение признано непригодным для проживания и др. (ст. 85 ЖК РФ).
Выселение с предоставлением другого (возможно неблагоустроенного) жилого помещения допускается, например, в связи с невнесением нанимателем и проживающими совместно с ним членами семьи платы за пользование жилым помещением и коммунальные услуги в течение более шести месяцев без уважительных причин. В этом случае им предоставляется жилое помещение по договору социального найма в размере, соответствующем размеру жилого помещения, установленному для вселения в общежитие.
Без предоставления другого жилого помещения наниматель и (или) проживающие совместно с ним члены его семьи могут быть выселены в связи с использованием социального жилого помещения не по назначению, систематическим нарушением прав и законных интересов соседей, бесхозяйственным обращением с жилым помещением и др. (ст. 91 ЖК РФ).
Вместе с тем, несмотря на отмеченные выше некоторые позитивные элементы действующего нормативно определенного порядка обеспечения жилищных условий, в нем имеется ряд таких законодательных решений, которые, как полагаем, нуждаются в корректировке. Опыт практического применения нового жилищного законодательства показал, что лишь незначительная часть граждан в состоянии решить свою жилищную проблему за счет собственных средств, в том числе с использованием заемных средств.
Состояние экономики в России таково, что даже при большом желании заработать необходимые средства для удовлетворения потребности в жилище граждане не в состоянии это сделать. Соответствующие решения в ЖК РФ оказались не адекватными существующим в данный момент экономическим отношениям. Как отмечает Ю.К. Толстой, за годы перестройки острота жилищной проблемы не только не спала, еще более возросла [5, с. 4]. Многие российские граждане, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, по воле российского законодателя оказались в жизненном тупике: они не вправе претендовать на жилище по договору социального найма, поскольку не относятся к малоимущим, и в то же время не в состоянии приобрести жилье за счет собственных экономических усилий.
Подобный подход не соответствует статьям 2, 7 и 19 Конституции РФ. Согласно ст. 2 Конституции РФ, человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства.
Данная норма свидетельствует о том, что Россия провозглашена как гуманное государство, обязанное признавать, соблюдать и защищать права всех граждан России, а не выборочно: малоимущих и еще некоторых, специально отмеченных в законе. Такой же вывод вытекает из смысла и ст.
7 Конституции РФ, в соответствии с которой Россия является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Однако здесь имеется в виду достойная жизнь и свободное развитие всех граждан России, а не некоторых, особо отмеченных. Наконец, есть налицо явные признаки нарушения принципа равенства граждан перед законом, установленного ст. 19 Конституции РФ, поскольку решение жилищного вопроса поставлено в зависимость от имущественного положения нуждающихся в жилье граждан, либо от их должностного положения, либо наличия заслуг и др.
Предоставление права малоимущим решить свою жилищную проблему посредством получения в пользование жилого помещения по договору социального найма в том порядке, как это предусмотрено действующим жилищным законодательством, также далеко не безупречно. Гражданам все время, пока они ожидают в очереди предоставления им соответствующего жилища, будет необходимо доказывать наличие своего, по сути, нищенского положения.
При этом всем членам семьи следует избегать получения более высоких заработков и улучшения своего благосостояния по сравнению с тем, которое послужило основанием отнесения их к малоимущим. Ни повышение квалификации, какое-то профессиональное образование, переход на высокооплачиваемую работу недопустимы, поскольку их тут же снимут с квартирного учета, т.е. от них требуется существовать (жить на социальном дне) при полном отсутствии какой-либо перспективы улучшить свое имущественное положение. И это в условиях рынка, когда благосостояние одних растет, а другие вынуждены жить в условиях острейшей нехватки всего необходимого. Как отмечает Ю.К. Толстой, из социального расслоения людей проистекает недоверие их как друг к другу, так и к власти [5, с. 7].
Как вариант решения данной проблемы можно предложить увеличение количества граждан, которые были бы вправе решить свою жилищную проблему не путем приобретения жилища в собственность, а посредством найма жилища из государственного или муниципального фондов по доступной для них цене. В этом случае необходимо в ЖК РФ предусмотреть специальные основания постановки на квартирный учет и порядок предоставления жилья указанным лицам.
Речь идет о так называемых доходных домах. Говорится о них много, но пока безрезультатно. Ну а на вопрос о том, где для этого взять средства, ответ будет следующим. Имеющиеся в государстве средства следует использовать в соответствии с приоритетами, которые предусматривает конституция.
С. Нарышкин в своей статье «Верховенство права и развитие России» назвал пять факторов, ведущих к недопониманию роли права в условиях современной России [4, с. 5]. На наш взгляд, указанный автор оставил без надлежащего анализа еще один фактор, и, видимо, самый важный. Законы России должны соответствовать Конституции РФ, причем все законы должны соответствовать всем нормам Конституции РФ, тем более принятой 20 лет назад. Это в значительной мере снимет проблему правового нигилизма.
В России не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ст. 55 Конституции РФ), однако жилищное законодательство имеет примеры отмены или умаления жилищных прав, принадлежащих гражданам прежде.
В соответствии со ст. 86 Жилищного кодекса РСФСР 1983 года (далее — ЖК РСФСР), действовавшей до вступления в силу ЖК РФ, совершеннолетний член семьи нанимателя был вправе требовать заключения с ним отдельного договора найма, если с согласия остальных проживающих с ним совершеннолетних членов семьи и в соответствии с приходящейся на его долю жилой площадью либо с учетом состоявшегося соглашения о порядке пользования жилым помещением ему могло быть выделено изолированное жилое помещение. На практике такие действия назывались «раздел жилого помещения».
В ЖК РФ нет нормы, аналогичной по содержанию ст. 86 ЖК РСФСР. В этой связи Пленум Верховного Суда РФ в п. 31 Постановления от 02.07.2009 N 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации» разъяснил, что требование члена семьи нанимателя о заключении с ним отдельного договора социального найма жилого помещения удовлетворению не подлежит, поскольку ЖК РФ не содержит норм о праве члена семьи нанимателя жилого помещения требовать от наймодателя изменения договора социального найма путем заключения с ним отдельного договора социального найма. Следовательно, право граждан на раздел жилого помещения было утрачено.
Однако в прошлом граждане довольно часто решали свои жилищные и семейные конфликты посредством раздела жилого помещения. Отсутствие соответствующей нормы в ЖК РФ лишило их такой возможности.
Несбалансированное предоставление собственнику жилых помещений приоритетов в защите его интересов привело к ущемлению прав членов его семьи в случае прекращения с ним семейных отношений, по сравнению с тем, как это было предусмотрено ранее действовавшим ЖК РСФСР. В соответствии со ст. 127 ЖК РСФСР право пользования жилым помещением собственника сохранялось за членами его семьи в случае прекращения с ним семейных отношений. К отношениям пользования жилым помещением собственника в этих случаях применялись нормы, регулирующие наем жилых помещений, т.е. бывшие члены семьи были обязаны платить за пользование жилищем и участвовать в расходах по жилищно-коммунальному обслуживанию жилого помещения.
Согласно ст. 31 ЖК РФ, при прекращении семейных отношений с собственником жилого помещения право пользования данным жилым помещением за бывшим членом семьи собственника по общему правилу не сохраняется. Сохранить право пользования бывший член семьи собственника сможет, если ему удастся договориться с собственником.
В противном случае он может быть выселен собственником без предоставления другого жилого помещения. Правда, при наличии весьма специфических обстоятельств право пользования жилищем на некоторое время может быть сохранено за бывшим членом семьи собственника на основании решения суда.
Однако о каком-то постоянном решении жилищного вопроса для данных лиц речь не идет, тем более что до истечения указанного срока право пользования жилым помещением бывшего члена семьи собственника прекращается одновременно с прекращением права собственности на данное жилое помещение этого собственника (ч. 5 ст. 31 ЖК РФ).
Иначе говоря, продав жилое помещение, собственник освобождается от необходимости предоставлять жилище бывшему члену своей семьи. Кстати, еще более жесткое решение содержится в ст. 292 ГК РФ в отношении членов семьи собственника, поскольку переход права собственности на жилой дом или квартиру к другому лицу является основанием для прекращения права пользования жилым помещением членами семьи прежнего собственника, если иное не установлено законом.
Единственное исключение предусмотрено лишь для таких бывших членов семьи, в пользу которых собственник исполняет алиментные обязательства. В этом случае суд по требованию этих лиц вправе обязать собственника жилого помещения обеспечить их иным жилым помещением.
Совершенно с других позиций в настоящее время решается вопрос о гарантиях собственников жилых помещений в связи с изъятием земельных участков. Согласно ст.
137 ЖК РСФСР, в случае сноса находящихся в собственности граждан жилых домов в связи с изъятием земельных участков для государственных или общественных нужд указанным гражданам, членам их семей, а также другим гражданам, постоянно проживающим в этих домах, предоставлялись благоустроенные квартиры в домах государственного или общественного жилищного фонда. Кроме того, собственникам жилых домов по их выбору либо выплачивалась стоимость сносимых домов, строений и устройств, либо предоставлялось право использовать материалы от разборки этих домов, строений по собственному усмотрению.
Однако это еще не все. При наличии технической возможности дом мог быть перенесен и восстановлен на другом месте (ст. 138 ЖК РСФСР). В ряде случаев допускалось вместо выплаты компенсации за сносимое строение возведение жилого дома в другом месте и передача его в собственность гражданину (ст. 139 ЖК РСФСР).
В соответствии со ст. 32 ЖК РФ в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд жилое помещение выкупается у собственника.
При определении выкупной цены в нее включается рыночная стоимость жилого помещения, а также все убытки, причиненные собственнику в связи с изъятием жилища, включая убытки, которые он несет в связи с изменением места проживания, временным пользованием иным жилым помещением до приобретения в собственность другого жилого помещения, переездом, поиском другого жилого помещения и др. Однако в данной норме не говорится, что собственнику должна быть выплачена разница между ценой приобретенного жилища и суммой полученного им выкупа. Поэтому практически всегда собственнику приходится доплачивать существенные суммы или же он вообще ничего не может приобрести за то, что ему определили в качестве выкупной суммы. Как видим, разница в подходах весьма значительная.
Список литературы
1. Гонгало Б.М. Статья 1. Основные начала жилищного законодательства // Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / Под ред. П.В. Крашенинникова. М., 2012.
2. Гонгало Б.М., Крашенинников П.В. Развитие кодификации жилищного права // Кодификация российского частного права / Под ред. Д.А. Медведева. М., 2008.
3. Литовкин В.Н. Конституционное право российских граждан на жилище // Актуальные вопросы российского частного права: Сб. ст., посвященных 80-летию со дня рождения проф. В.А. Дозорцева. М., 2008.
4. Нарышкин С. Верховенство права и развитие России // Российская газета. 2013. 12 нояб.
5. Толстой Ю.К. Жилищное право: Учеб. 2 изд., перераб. и доп. М., 2014.
Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:
Источник: lexandbusiness.ru
Как органы государственной власти и местного самоуправления поощряют жилищное строительство
Конституцией гарантировано право на жилище. Если у гражданина нет собственного жилья, может ли он через суд потребовать от властей предоставление ему жилья? Слышал, в ЮАР был подобный прецедент, но Конституционный суд этой страны отказал женщине.
Иван Загородников 24 апреля 2009, 14:23
Ответ эксперта
Статья 40 Конституции РФ, действительно закрепляет право на жилище, но делает это следующим образом:
1. Каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища.
2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.
3. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.
Первая часть статьи 40 Конституции РФ регулирует право граждан иметь в собственности, на иных основаниях жилые помещения, владеть, пользоваться и распоряжаться ими по своему усмотрению с соблюдением законодательных предписаний (не нарушая права соседей, сособственников и т.п.). В этой норме речь не идет о том, что государство обязано предоставить каждому гражданину жилое помещение для проживания. Право на жилище является в данном контексте лишь разновидностью права собственности, которое особо подчеркивается и выделяется в силу значимости и специфики объекта. Конституция в том числе, специально гарантирует и право наследования, как разновидность правомочия собственности.
А вот часть третья статьи 40 Конституции как раз связана с обязанностью публичной власти предоставить жилое помещение. Однако, как Вы видите, такое право Конституция закрепляет не за всеми, а только за малоимущими и иными указанными в законе гражданами, нуждающимися в жилище.
Право на жилище принадлежит каждому физическому лицу, находящемуся на территории РФ. Государство признает это право как естественное, абсолютное и гарантирует его защиту. Право же на получение жилища (обратите внимание, но не право на жилище) является социальным правом.
Как и основная масса других социальных прав право на получение жилища рассматривается как право относительное или как «квазиюридическое». Оно не предоставляется на основе принципа равенства всех граждан, а только какой-то группе, категории граждан.
Социальные права зачастую закрепляются за лицами, нуждающимися в особой защите (инвалиды, женщины, малоимущие, пожилые, дети и иные), то есть теми, кто в силу своего физического, интеллектуального или иного положения не может на равных условиях «конкурировать» на рынке труда, зарабатывать на свое обеспечение и достойное существование. Социальная справедливость создает формальное неравенство граждан, поскольку тот, кто отчисляет большие по суммам платежи в государственную казну (то есть не малоимущий), не может претендовать на получение таких же субсидий и оплачиваемых бюджетом социальных услуг, что и малоимущие. Сущность социальных субъективных прав противоречит самой природе права как института, закрепляющего равную меру притязаний и обязанностей для каждого. Объем притязаемого социального блага зависит от возможностей государства, экономического состояния общества, в отличие от естественных прав, которые носят абсолютный характер и принадлежат каждому в силу рождения человеческим существом. И в Международном Пакте от 16.12.1966 «Об экономических, социальных и культурных правах» декларируется обязанность государства принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление права на труд, отдых, социальное обеспечение и страхование, право на достаточный уровень жизни (питание, одежду и жилище), охрану семьи, здоровья, создание условий для получения образования.
Соответственно, степень гарантированности «квазиюридических» прав меньше абсолютных. Понижение выражается в невозможности оспаривания воли законодателя относительно объема, средств и способов социальной поддержки. Пожалуй, наоборот, правовой защите подлежат интересы налогоплательщиков на справедливые и обоснованные параметры «изымаемого» у них в пользу малоимущих. Увеличение размеров бесплатных социальных услуг (а, точнее, проплачиваемых за счет общего государственного бюджета) означает соответствующее уменьшение бюджетных расходов на иные нужды, например, функционирование правоохранительной системы, строительство дорог, экологию, оборону и т.д.
Жилищный кодекс РФ в полном соответствии со статьей 40 Конституции РФ закрепляет право на получение жилых помещений на условиях договора социального найма за малоимущими гражданами, а также некоторыми другими категориями граждан (например, учителя, работающие в сельской местности, военнослужащие, судьи, участковые милиционеры и т.д.). Основания, порядок, условия признания малоимущим регулируются помимо ЖК РФ, также законами субъекта РФ и муниципальными правовыми актами. Органы местного самоуправления ведут реестр граждан, которые имеют право по какому-либо основанию на получение жилого помещения. Предоставления жилых помещений в порядке очереди таким гражданам, вставшим на учет как малоимущие, нуждающиеся в получении жилых помещений, осуществляется органами поселений и городских округов.
Таким образом, суд будет защищать Ваше право быть признанным малоимущим, быть признанным нуждающимся в предоставлении жилого помещения, быть поставленным на учет для получения в порядке очереди жилого помещения (как малоимущего или как учителя, работающего в сельской местности и т.д.), Ваше право получить жилое помещение в порядке своей очереди (а не после тех, кто встал на учет после Вас).
Кроме того, обратите внимание, на то факт, что лицо признается нуждающимся в получении жилого помещения, если у него нет никакого иного помещения, где он имеет право проживать. При наличии жилого дома, жилого помещения, квартиры и др. по нормативу, установленному ЖК РФ, не только на праве собственности, но и на праве социального найма, гражданин не может быть признан нуждающимся в улучшении жилищных условий.
Следовательно, право на жилище не является абсолютным, и, что примечательно, право на жилище, как специфическая разновидность права собственности, также может быть ограничено. Так, одним из решений Европейского суда по правам человека, было признано законным ограничение права на жилище граждан Великобритании законом о запрете вселения в собственные дома на островной территории, в целях соблюдения экологического равновесия, этнокультурной автономии образованной на небольшом острове резервации.
Источник: faq.pravo.ru
Вопросы реализации прав граждан на жилище
Джанибеков, Т. А. Вопросы реализации прав граждан на жилище / Т. А. Джанибеков. — Текст : непосредственный // Молодой ученый. — 2018. — № 41 (227). — С. 44-46. — URL: https://moluch.ru/archive/227/53059/ (дата обращения: 22.10.2022).
На современном этапе Россия, так же, как и большая часть государств мира, имеет острую необходимость ускоренного развития социально-экономической сферы, а именно сферы образования, здравоохранения, поддержки агропромышленного комплекса и жилищного строительства.
Право граждан на жилище закреплено Конституцией Российской Федерации и является важнейшим социально-экономическим правом граждан России, реализуемым возможностью приобретения жилища, пользования им, а также распоряжения им в случаях, порядке и пределах, которые установлены законодательством Российской Федерации.
Каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами [1] Гласит статья 40 Конституции Российской Федерации.
Законодателем не определено понятие «жилище». Проанализировав совокупность правовых норм, регулирующих данную сферу, можно сформулировать следующее: жилищем является помещение или сооружение, которое предназначается для непосредственного проживания в нем людей, в виде жилого дома, квартиры, комнаты, другого жилого помещения с соответствующей вспомогательной площадью (кухней, коридором, ванной комнатой, прихожей и тому подобное), в том числе и другими объектами жилого дома (лифт и лифтовое хозяйство, другое инженерное оборудование).
Существуют следующие основания возникновения жилищных прав: договоры иные сделки (купля-продажа, дарение, мена, рента, социальный найм, поднайм, обмен жилыми помещениями, управление общим имуществом в многоквартирном доме, коммерческий найм, аренда, а также приватизация.
Также основаниями возникновения жилищных прав могут быть односторонние сделки: принятие наследства, завещательный отказ (на наследника, к которому переходит жилой дом, квартира или иное жилое помещение, завещатель может возложить обязанность предоставить другому лицу на период жизни этого лица или на иной срок право пользования этим помещением или его определенной частью). Также это могут быть акты органов государственной власти и органов местного самоуправления, решения судебных органов. Согласно ч. 3 ст. 124 ЖК РФ основанием для владения, пользования и в установленных законодательством пределах распоряжения жилым помещением является членство в жилищном или жилищно-строительном кооперативе.
В соответствии со ст. 2 ЖК РФ право граждан на жилище обеспечивается в том числе с помощью содействия развитию рынка недвижимости в жилищной сфере, использования бюджетных средств и иных не запрещенных законом источников денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, предоставления гражданам жилых помещений по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда, стимулирования жилищного строительства, обеспечения контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда и государственного жилищного надзора.
Согласно действующему законодательству, на Российской Федерации нет обязанности обеспечения жильем всех своих граждан. Граждане наделены правом покупать, менять, арендовать за свой счет или с привлечением государственных субсидий, строить своими силами или с привлечением подрядных организаций жилье. При этом необходимо отметить, что малоимущие и иные категории граждан, нуждающиеся в жилище, могут получить жилье бесплатно в соответствии с установленными нормами жилищного законодательства субъектов РФ [4].
Следует отметить, что только реализованные права человека имеют смысл и ценность. Лишь возможностью практически осуществить свои права человек может подтвердить реальность законодательных норм, обеспечивающих каждому члену общества достойный уровень жизни. Именно реализация права на жилище и есть одна из наиболее актуальных и сложных проблем современной России, ведь большая часть семей страны не обеспечены жильем, более того, не в состоянии самостоятельно это сделать.
Жилищная политика страны на данном этапе развития перешла от практики государственного строительства жилья и распределения квартир среди населения к стимулированию строительства и покупки гражданами домов и квартир, к созданию рынка жилья и удовлетворению жилищной потребности граждан, в первую очередь, за счет жилья, находящегося в частной собственности.
Приобретаемое в частную собственность жилье — это наиболее приемлемая форма реализации гражданами права на жилище в России.
Государственные органы и органы местного самоуправления обязаны создавать условия для реализации гражданами права на жилище (ст. 2 ЖК РФ). Другими словами, органам государственной власти и местного самоуправления необходимо содействовать развитию рынка недвижимости в жилищной сфере для того, чтобы удовлетворить потребности граждан в жилье, используя бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств, необходимых для улучшения жилищных условий граждан, в том числе предоставляя субсидии для приобретения или строительства жилых помещений, стимулировать жилищное строительство.
Указанные органы обязаны обеспечивать защиту прав и законных интересов граждан, которые приобретают жилые помещения и пользуются ими на законных основаниях; контролировать исполнение жилищного законодательства, рациональное и справедливое использование и сохранность жилищного фонда, соответствие жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам.
Данное положение в настоящее время обусловлено тем, что законодательство в жилищной сфере далеко несовершенно, так же, как и правоприменительная практика.
Для улучшения сложившейся ситуации на территории Российской Федерации в жилищной сфере представляется необходимым: создать систему доступного для граждан кредитования; увеличить объемы строительства и внедрение и использование новых технологий для создания строительных материалов, позволяющих снизить себестоимость жилья; увеличить объемы строительства или приобретения социального жилья; замедлить рост цен на жилье, который опережает рост заработной платы; совершенствовать законодательство в жилищной сфере.
- Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31
- Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // Собрание законодательства РФ. — 03.01.2005. — № 1 (часть 1). — ст. 14.
- Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 06.04.2015) // Собрание законодательства РФ. — 29.01.1996. — № 5. — ст. 410.
- Шешко, Г. Ф. Жилищное право / Г. Ф. Шешко. — М.: АСТ, Контакт, Харвест, 2017. — 256 c.
Основные термины (генерируются автоматически): Российская Федерация, жилищная сфера, местное самоуправление, государственная власть, жилища, жилищное строительство, жилое помещение, орган, Россия, частная собственность.
Источник: moluch.ru