Несоответствие объекта капитального строительства требованиям к строительству

Некоторые аспекты реализации градостроительных правомочий правообладателей земельных участков и объектов незавершенного строительства Правовой режим земельного участка и объем правомочий

Несоответствие объекта капитального строительства требованиям к строительству

20 августа 2018

Новые правила строительства объектов индивидуального жилищного строительства, порядок осуществления государственного строительного надзора при их строительстве

04.08.2018 вступил в силу Федеральный закон от 03 августа 2018 года № 340-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон), направленный, в том числе, на совершенствование законодательства в сфере строительства объектов индивидуального жилищного строительства.

Законом определено понятие «объект индивидуального жилищного строительства», которым признается отдельно стоящее здание с количеством надземных этажей не более чем три, высотой не более двадцати метров, которое состоит из комнат и помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании, и не предназначено для раздела на самостоятельные объекты недвижимости.

Законом устанавливается, что осуществление подготовки проектной документации, выдача разрешения на строительство и в дальнейшем получение разрешения на ввод объекта индивидуального жилищного строительства (далее – объект ИЖС) в эксплуатацию с 04.08.2018 не требуются. Застройщик по собственной инициативе вправе обеспечить подготовку проектной документации применительно к такому объекту.

В целях строительства или реконструкции объекта ИЖС необходимо подать в орган, уполномоченный на выдачу разрешений на строительство (далее – уполномоченный орган), уведомление о планируемых строительстве или реконструкции объекта ИЖС (далее – уведомление о планируемом строительстве), форма которого будет утверждена Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации. Перечень сведений, которые должны содержатся в уведомлении о планируемом строительстве установлен законом, включает в себя сведения о застройщике, земельном участке, на котором планируется осуществить строительство или реконструкцию, а также о планируемых параметрах объекта ИЖС, в том числе об отступах от границ земельного участка. К уведомлению о планируемом строительстве прилагаются правоустанавливающие документы на земельный участок, документы, подтверждающие полномочия представителя лица, направляющего уведомление, а в случае, если строительство или реконструкция объекта ИЖС планируется в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения – описание внешнего облика объекта ИЖС либо указание на использование типового архитектурного решения. Уведомление о планируемом строительстве можно направить в уполномоченный орган на бумажном носителе посредством личного обращения либо через многофункциональный центр, а также посредством почтового отправления с уведомлением о вручении или единого портала государственных и муниципальных услуг. Форма такого уведомления будет утверждена Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.

В течение семи рабочих дней с момента поступления уведомления о планируемом строительстве уполномоченным органом принимается решение о соответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта ИЖС установленным параметрам и допустимости размещения объекта ИЖС на земельном участке либо об их несоответствии и (или) недопустимости размещения объекта ИЖС на земельном участке, о чем уведомляется заявитель. Решение о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта ИЖС установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта ИЖС на земельном участке может быть принято только в случаях, строго определенных Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Получение уведомления о соответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта ИЖС установленным параметрам и допустимости размещения объекта ИЖС на земельном участке, ненаправление никакого уведомления в адрес заявителя уполномоченным органом, считается согласованием указанным органом строительства или реконструкции объекта ИЖС и дает право застройщику осуществлять строительство или реконструкцию объекта ИЖС в соответствии с параметрами, указанными в уведомлении о планируемом строительстве, в течение десяти лет со дня направления застройщиком такого уведомления о планируемом строительстве. По общему правилу, данное право сохраняется при переходе прав на земельный участок и объект ИЖС.

В случае изменения параметров планируемого строительства или реконструкции объекта ИЖС застройщик подает уведомление об этом в уполномоченный орган с указанием изменяемых параметров.

В срок не позднее одного месяца со дня окончания строительства или реконструкции объекта ИЖС в порядке, аналогичном описанному выше, в уполномоченный орган подается уведомление об окончании строительства или реконструкции объекта ИЖС, к которому прилагаются технический план объекта ИЖС, заключенное между правообладателями земельного участка соглашение об определении их долей в праве общей долевой собственности на построенные или реконструированные объект ИЖС в случае, если земельный участок, на котором построен или реконструирован объект ИЖС, принадлежит двум и более гражданам на праве общей долевой собственности или на праве аренды со множественностью лиц на стороне арендатора. Форма уведомления также будет утверждена Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.

По результатам рассмотрения уведомления об окончании строительства принимается решение о соответствии построенного или реконструированного объекта ИЖС требованиям законодательства о градостроительной деятельности либо о его несоответствии таким требованиям с указанием всех оснований для направления такого уведомления, строго определенных Градостроительным кодексом Российской Федерации.

В случае принятия решения о соответствии построенного или реконструированного объекта ИЖС требованиям законодательства о градостроительной деятельности на уполномоченный орган возлагается обязанность направить в орган регистрации прав заявление о государственном кадастровом учете и государственной регистрации прав на такие объект ИЖС и прилагаемые к нему документы, о чем уведомляется застройщик.

В случае принятия решения о несоответствии построенного или реконструированного объекта ИЖС требованиям законодательства о градостроительной деятельности информация об этом направляется в органы, уполномоченные на осуществления государственного строительного надзора, земельного надзора в целях принятия мер реагирования.

Аналогичные правила распространяются на садовые дома, до 01.01.2019 – на жилые дома, жилые строения, строительство, реконструкция которых осуществляется на дачном земельном участке. Параметры жилого дома или жилого строения, возводимых на дачном или садовом земельном участке до 01.01.2019, должны соответствовать параметрам объекта ИЖС.

В случае, если до 04.08.2018 подано заявление о выдаче разрешения на строительство объекта ИЖС, выдача такого разрешения осуществляется в ранее действовавшем порядке и направление уведомления о планируемом строительстве не требуется. В указанном случае, а также в случае, если разрешение на строительство объекта ИЖС получено до 04.08.2018, получение разрешения на ввод объекта в эксплуатацию не требуется, действует уведомительный порядок окончания строительства объекта.

Правообладатель дачного или садового земельного участка, правообладатель земельного участка, предназначенного для индивидуального жилищного строительства или для ведения личного подсобного хозяйства, в границах населенного пункта, на которых до 04.08.2018 начаты строительство или реконструкция жилого дома, жилого строения или объекта индивидуального жилищного строительства, вправе до 01.03.2019 направить в уполномоченный орган уведомление о планируемом строительстве в порядке, указанном выше. В данном случае получение разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию не требуется.

Стоит также отметить, что Департамент государственного жилищного и строительного надзора Свердловской области (далее – Департамент), как орган регионального государственного строительного надзора, наделяется полномочиями по проведению выездных проверок объектов ИЖС на основании обращений и жалоб заявителей. Предметом таких проверок будет являться проверка соответствия параметров объектов капитального строительства предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, и обязательным требованиям к параметрам объектов капитального строительства, установленным Градостроительным кодексом Российской Федерации.

В случае, если по результатам проведенной проверки будет установлен факт несоответствия объекта ИЖС выше указанным требованиям, Департамент в срок не позднее пяти рабочих дней со дня окончания проверки направляет в орган местного самоуправления по месту нахождения такого объекта уведомление о выявлении самовольной постройки с приложением документов, подтверждающих соответствующий факт. Орган местного самоуправления в срок, не превышающий двадцати рабочих дней со дня получения от Департамента указанного уведомления, принимает одно из следующих решений:

1) о сносе самовольной постройки либо о ее приведении в соответствие с установленными требованиями в случаях, предусмотренных пунктом 4 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации;

2) об обращении в суд с иском о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями;

3) о направлении в Департамент уведомления о том, что наличие признаков самовольной постройки не усматривается.

Как усматривается из материалов дела и установлено судом, спорный объект капитального строительства расположен в центральной общественно-деловой зоне г. Краснодара "ОД.1". … При этом довод администрации муниципального образования город Краснодар о несоответствии требованиям закона регистрации Семенистым М.Ю. права собственности на нежилое 4-этажное здание общей площадью 1036,8 кв. м на основании декларации об объекте недвижимого имущества от 10 апреля 2015 г. был оставлен без внимания и оценки судебных инстанций.

Некоторые аспекты реализации градостроительных правомочий правообладателей земельных участков и объектов незавершенного строительства

Правовой режим земельного участка и объем правомочий правообладателя в сфере градостроительства по поводу принадлежащего ему земельного участка предопределяется уже на этапах, предшествующих постановке на кадастровый учет земельного участка. Стадия формирования земельного участка, хотя и не являющаяся по сути видом градостроительной деятельности, способна в значительной мере предопределить дальнейший характер градостроительных правоотношений. в частности, на этапе утверждения уполномоченным органом схемы расположения земельного участка, выполнения в отношении такого земельного участка кадастровых работ, что зачастую недооценивается будущими землепользователями.

В рамках указанных процедур для образуемого земельного участка, по общему правилу, в виде решения собственника об образовании земельного участка, осуществляется также выбор соответствующего вида разрешенного использования земельного участка из перечня основных для соответствующей территориальной зоны, в пределах которой образуется земельный участок. Так, например, статьей 11.10 ЗК РФ установлено, что в решении об утверждении схемы в отношении каждого из образуемых в соответствии с ней земельных участков наряду с площадью, местоположением, кадастровым номером (при наличии) и категорией земель обязательно указываются либо территориальная зона, в границах которой они образуются, либо виды их разрешенного использования (подпункт 4 пункта 14 названной статьи). Правообладатель земельного участка, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и унитарных предприятий, вправе выбирать любой из предусмотренных градостроительным регламентом основных видов разрешённого использования без дополнительных разрешений и согласований (п. 4 ст. 37 ГрК РФ). Из чего также следует, что законодательство не запрещает правообладателю участка выбрать несколько основных видов разрешенного использования земельных участков, что осуществляется путём внесения в сведения единого государственного реестра прав соответствующих сведений о нескольких видах на основании заявления правообладателя.

Необходимо также учитывать, что для каждого земельного участка возможность выбора разрешенного использования из перечня основных видов ограничена также и его параметрами, для которых градостроительными регламентом устанавливаются предельные минимальные (максимальные) значения (например, площадь земельного участка меньше предусмотренного градостроительным регламентом минимального размера участка для запрашиваемого вида). В силу пункта 1 статьи 11.9 ЗК РФ, поскольку предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, в отношении которых, в силу законодательства о градостроительной деятельности, устанавливаются градостроительные регламенты, определяются этими градостроительными регламентами. Так, в одном из дел по обжалованию собственником земельного участка отказа органа кадастрового учета в изменении в сведениях единого государственного реестра прав вида разрешенного использования земельного участка, арбитражный суд, отклоняя требования заявителя пришел к выводу о невозможности выбора указанного заявителем вида разрешенного использования из предусмотренного градостроительного регламента перечня, поскольку площадь земельного участка меньше предельного минимального размера для указанного заявителем вида[1].

Круг субъектов управомоченных на изменение по своему усмотрению вида разрешенного использования земельных участков, указанных как «правообладатели» в п. 4 ст. 37 ГрК РФ, в процессе законодательного регулирования претерпел определенные изменения. Ранее действовавшими положениями п. 3. ст. 20 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости»[2] допускалось внесение в единый государственный реестр изменений о виде разрешенного использования земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования или аренды (если соответствующий договор аренды заключен на срок более чем пять лет) правообладателями таких земельных участков.

В практике неоднократно возникал вопрос о правомочиях арендатора публичного земельного участка на изменение вида разрешенного использования земельного участка. Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 25.06.2013 № 1756/13[3] сформировал подход, согласно которому арендатор не вправе изменять договор в одностороннем порядке и не может обязать арендодателя изменить вид разрешенного использования арендованного земельного участка по своему выбору. Воля арендатора как обладателя обязательственного права на использование земельного участка иным образом, нежели установлено в договоре, посредством изменения вида разрешенного использования земельного участка не является абсолютной и не может ущемлять права собственника земельного участка. Равным образом арендодатель не имеет права в одностороннем порядке изменять вид разрешенного использования переданного в аренду земельного участка в рамках действующего договора аренды. Арендодатель связан установленным законом порядком предоставления земельных участков для тех или иных целей использования. В связи с чем недопустимо обращение с требованием об изменении вид разрешенного использования земельного участка с целью обхода процедур, предусмотренных земельным законодательством для предоставления земельных участков для целей строительства объектов недвижимости, в том числе процедуры торгов.

Федеральным законом от 23.06.2014 № 171-ФЗ[4] ЗК РФ был дополнен главой V.1, в которой пунктом 17 ст. 39.8 ЗК РФ было дополнительно установлено, что внесение изменений в заключенный по результатам аукциона или в случае признания аукциона несостоявшимся с лицами, указанными в пункте 13, 14 или 20 статьи 39.12 настоящего Кодекса, договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в части изменения разрешенного использования такого земельного участка не допускается, а указанные выше законоположения (ФЗ «О государственном кадастре недвижимости») утратили силу[5].

Соответствующий подход еще раз был подтвержден высшей судебной инстанцией. Со ссылкой на ст. 209 ГК РФ Верховный суд Российской Федерации указал, что собственник земельного участка, находящегося в частной собственности, может выбирать основные и вспомогательные виды разрешенного использования самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований с органами местного самоуправления. Арендатор земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не вправе требовать изменения вида разрешенного использования такого участка и внесения соответствующих изменений в договор аренды, заключенный по результатам торгов. Самостоятельное изменение арендатором земельного участка его вида разрешенного использования на иной из числа видов, предусмотренных градостроительным регламентом, не допускается в том случае, когда участок предоставлялся в аренду для определенного вида использования[6].

В целом произошедшая трансформация понятия «правообладатель земельного участка», указанного в ст. п. 4 ст. 37 ГрК РФ применительно к полномочиям по изменению вид разрешенного использования, представляется наиболее верной с позиции вещных отношений.

Вместе с тем действующее законодательство не запрещает заинтересованному лицу, хотя еще и не являющемуся правообладателем земельного участка, эффективно воздействовать на деятельность участников перечисленных отношений, уже на стадии оформления прав на земельный участок с целью предоставления для себя «оптимального» вида разрешенного использования с точки зрения будущего объема градостроительных правомочий. В. С. Кононов также указывает, что на выбор вида разрешенного использования оказывает влияние субъект, который будет правообладателем участка[7]. Так, в рамках одного из дел, Заельцовским районным судом г. Новосибирска было признано незаконным решение органа местного самоуправления об утверждении схемы границ земельного участка в части установления вида разрешенного использования земельного участка, как части процедуры предоставления заявителю земельного участка. Заявителем, собственником объекта капитального строительства, расположенного на спорном земельном участке было указано на нарушение органом местного самоуправления его прав выбранным видом разрешенного использования, поскольку такой вид необоснованно возлагает на заявителя дополнительные обязанности в виде необходимости прохождения дополнительных процедур получения разрешения на условно-разрешенный вид использования, а также необоснованно повышенной ставки арендной платы за предоставляемый земельный участок[8].

Выбор вида разрешенного использования земельного участка с учетом его особенностей, в определенном смысле предопределяет экономическую эффективность использования земельного участка, а также предопределяет возможность (законность) возведения на земельном участке объектов капитального строительства. В силу п. 1 ст. 222 ГК РФ несоответствие возводимого объекта капитального строительства разрешенному использованию земельного участка является одним из критериев для признания его самовольной постройкой.

Верховным Судом Российской Федерации в указанном ранее Обзоре практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, также был сформулирован ряд следующих позиций о дальнейшей возможности использования земельного участка по определенному назначению, в том числе — для законного возведения на таком земельном участке недвижимости зависимости от вида разрешенного использования[9]. В соответствии с положениями ч. 2, 3 ст. 37 ГрК РФ применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Таким образом, постройка будет считаться созданной на земельном участке, не отведенном для этих целей, если она возведена с нарушением правил целевого использования земли (ст. 7 ЗК РФ) либо вопреки правилам градостроительного зонирования (ст. ст. 35 — 40 ГрК РФ, ст. 85 ЗК РФ, правила землепользования и застройки конкретного населенного пункта, определяющие вид разрешенного использования земельного участка в пределах границ территориальной зоны, где находится самовольная постройка).

Так, по одному из дел истцом, как собственником смежного земельного участка были заявлены требования о сносе возведенного ответчиком ограждения, а также самовольной постройки со ссылкой на нарушение предельных параметров застройки земельного участка предусмотренных градостроительным регламентом для содержащегося в сведениях единого государственного реестра недвижимости вида разрешенного использования земельного участка, а именно: превышение максимальной площади застройки земельного участка и несоблюдение требований по минимальным отступам от границ земельного участка в связи с возведением ответчиком спорной постройки на своём земельном участке[10]. Суд, отказывая в удовлетворении требования о сносе самовольной постройки также учел, что к моменту рассмотрения спора ответчиком для принадлежащего ему земельного участка был дополнительно выбран такой вид разрешенного использования, предельные параметры застройки для которого и отступ от границ позволяли размещать спорное строение на земельном участке ответчика.

Данный аспект не является единственным значимым для собственника земельного участка. Проверка возможности установления того или иного вида разрешенного использования на соответствие правилам землепользования и застройки происходит практически сразу же после подачи межевого плана в орган кадастрового учета (которым в настоящее время является Управление Росреестра), на этапе проверки межевого плана и постановки на кадастровый учет земельного участка. Куда более отдаленное по времени, но более экономически существенное воздействие на собственника могут оказать налоговые последствия выбора того или иного вида разрешенного использования земельного участка.

Выбранный вид разрешенного использования, в силу установленного порядка определения кадастровой стоимости вновь образуемого земельного участка, предопределяет конкретный размер его кадастровой стоимости[11]. Значимость кадастровой стоимости земельного участка в том, что она, в силу п. 1 ст. 390 Налогового Кодекса РФ[12] является базой для исчисления земельного налога, а также, с определенных пор, базой для расчета штрафа, как меры ответственности по ряду административных правонарушений в области землепользования.[13]. В отношении государственных и муниципальных земельных участков, передаваемых в аренду без торгов, согласно положениям пункта 3 статьи 39.7 ЗК РФ порядок определения размера арендной платы за такие земельные участки, устанавливается соответственно органом государственной власти или местного самоуправления. Из анализа таких правовых актов изданных законодательными органами власти субъектов Томской и Новосибирской областей следует, что в качестве базы для расчета арендной платы за такие земельные участки применяется кадастровая стоимость таких земельных участков.[14]

Одной из проблем правоприменения на данной стадии является то, что группы и виды разрешенного использования земельных участков в актах градостроительного законодательства, из которых на этапе формирования земельного участка осуществляет выбор собственник (распорядитель) земельного участка, по своему содержанию и наименованию не имеют точного соответствия тем группам и видам разрешенного использования, к которым относит такой земельный участок орган кадастрового учета на стадии постановки земельного участка на кадастровый учет и определения его кадастровой стоимости в соответствие с Приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков»[15].

Более того, сами акты градостроительного законодательства, поскольку такое правовое регулирование осуществляется как на федеральном, региональном и муниципальном уровне, не имеют единого и точного соответствия между собою по группам и видам разрешенного использования, в том числе по причине несоответствия установленных на муниципальном уровне видов разрешенного использования группам регионального, а установленных на региональном уровне группам — федеральному классификатору видов разрешенного использования.

Так, в силу п. 2 ст. 7 ЗК РФ виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

При этом, в силу п. 11 ст. 34 ФЗ от 23.06.2014 № 171-ФЗ разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения классификатора видов разрешенного использования, признается действительным вне зависимости от его соответствия классификатору.

Поскольку правила землепользования и застройки, исходя из ряда законодательно установленных сроков и ограничений[16], были приняты органами местного самоуправления в отношении соответствующих территорий ранее утверждения в 2014 году Минэкономразвития РФ соответствующего классификатора, то в силу вышеуказанных законоположений, собственники земельных участков вынуждены руководствоваться при выборе соответствующего вида разрешенного использования не классификатором, а набором видов разрешенного использования из градостроительного регламента правил землепользования и застройки. При этом, в силу п. 12 вышеуказанного ФЗ от 23.06.2014 № 171-ФЗ до 1 января 2020 года орган местного самоуправления поселения, городского округа обязаны были внести изменения в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования, предусмотренными классификатором.

Однако, вышеуказанное требование о приведении до 01 января 2020 года видов разрешенного использования и групп в правилах землепользования и застройки в соответствие с группами видов разрешенного использования из классификатора описываемой проблемы не разрешит.

Дело в том, что орган кадастрового учета, как уже указывалось, при постановке образуемого земельного участка на кадастровый учет, определяет кадастровую стоимость земельного участка, за исключением ряда случаев, не в соответствие группами видов разрешенного использования из классификатора, и не в соответствие с группами видов разрешенного использования из соответствующего регламента правил землепользования и застройки, а в соответствие с группами видов разрешенного использования указанных в соответствующих нормативных актах государственной кадастровой оценки, отличающихся структурно и содержательно как от устанавливаемых на муниципальном уровне правил землепользования и застройки так и от федерального классификатора.

Так, в отношении территории муниципальных образований г. Томск и г. Новосибирск в настоящее время действуют акты об определении результатов кадастровой стоимости земельных участков, а также средних удельных показателей земель по кварталам, утвержденные еще до вступления в силу вышеуказанного классификатора[17]. Сами же результаты государственной кадастровой оценки получены еще в соответствии с ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»[18]. Виды разрешенного использования земель населенных пунктов (всего 17 групп), в таких актах об утверждении кадастровой стоимости были определены еще в соответствии с Приказом Минэкономразвития России от 15.02.2007 № 39[19].

Из чего можно сделать вывод, что выявленное несоответствие будет иметь место и далее, в любом случае, до проведения новой сплошной массовой оценки в порядке установленном ФЗ «О государственной кадастровой оценке»[20] и с учетом группировки видов разрешенного использования в соответствие с федеральным классификатором. Однако же проведение очередной массовой кадастровой оценки сдерживается в настоящее время запретом на проведение государственной кадастровой оценки в соответствии с ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и необходимостью образования специализированных государственных бюджетных учреждений, в порядке, установленном ФЗ «О государственной кадастровой оценке».

Выявленная на практике нестыковка положений градостроительного и земельного законодательства создаёт существенную правовую неопределенность и риски собственников земельных участков в вопросе выбора того или иного вида разрешенного использования земельного участка.

В связи с чем в настоящее время не имеется прозрачных правовых критериев, с помощью которых правообладателю можно было бы самостоятельно, не прибегая к дополнительным процедурам, на этапе формирования земельного участка достоверно точно определить его кадастровую стоимость, ввиду чего процедура определения кадастровой стоимости, из-за отсутствия единообразного понятийного аппарата (различного перечня и содержания групп видов разрешенного использования в различных нормативных актах) реализуется органом кадастрового учета по собственному усмотрению, исходя из внутриведомственного толкования тех или иных правовых понятий.

Попытка решить указанную проблему предпринята в Федеральном законе от 23.06.2014 № 171-ФЗ, согласно части 13 статьи 34 которого, по заявлению правообладателя земельного участка об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков уполномоченные на установление или изменение видов разрешенного использования орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение одного месяца со дня поступления такого заявления обязаны принять решение об установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельных участков, установленным классификатором. Данное решение является основанием для внесения изменений в сведения единого государственного реестра недвижимости о разрешенном использовании земельного участка.

Наиболее определенную законодательную регламентацию в гражданском обороте объект незавершенного строительства получил с введением с 1 января 2005 г. ФЗ от 30.12.2004 № 213-ФЗ[21] в пункт 1 статьи 130 ГК РФ упоминания его как недвижимой вещи. Юридическая техника такого упоминания очевидно указывает на его отличие от зданий и сооружений.

Предопределенное гражданским законодательством отличие в статусе объекта незавершенного строительства от других недвижимых вещей, проявляется в земельном законодательстве в существенных, по сравнению с собственниками зданий и сооружений, ограничениях прав собственника такой недвижимости[22]. Соответствующий подход следует также из судебной практики[23].

Если рассматривать объект незавершенного строительства с точки зрения не земельных, а градостроительных отношений, то согласно п. 10 ст. 1 ГрК РФ объекты, строительство которых не завершено (объекты незавершённого строительства) как и здания, строения, сооружения имеют равный правовой статус, поскольку отнесены к объектам капитального строительства .

Фактически единственным возможным правомочием и целью собственника объекта незавершенного строительства является завершение строительством такого объекта и получения разрешения на ввод его в эксплуатацию.

В силу ст. 51 ГрК РФ для завершения строительства требуется получение разрешения на строительство, которое исходя из законодательного определения является документом, подтверждающим соответствие принятых проектных решений действующим градостроительным регламентам.

Как уже указывалось, градостроительные регламенты являются наиболее «подвижными» градостроительными документами, изменения в которые могут быть внесены в любой момент времени в соответствие с установленной в ГрК РФ процедурой. Внесение соответствующих изменений в работе муниципальных властей – стандартная практика.

В результате чего часто складывается ситуация, когда соответствующие изменения правил землепользования и застройки изменяют правовой режим земельного участка настолько, что получение разрешения на завершение строительства объекта незавершенного строительства в ранее запроектированных параметрах оказывается невозможным, что приводит к существенному ограничению (изменению) объема полномочий землепользователя и собственника недвижимости на ней. В процессе строительства объекта капитального строительства, который может занимать достаточно длительный срок, в градостроительный регламент и документацию по планировке территории могут быть внесены изменения, в результате которых размещение объекта, начатого строительством, будет исключено.

Управленческая деятельность органов власти в некоторых случаях способна привести и вовсе к невозможности завершить начатое строительство. Верховный Суд Российской Федерации, например, прямо указывает, что утвержденные в установленном порядке градостроительные и иные ограничения в использовании территории населенного пункта могут препятствовать размещению (строительству) на земельном участке определенного объекта капитального строительства (статьи 36, 37 Градостроительного кодекса)[24].

В данной связи у собственника объекта незавершенного строительства, как застройщика, возникают существенные правовые риски, которые в практике разрешения споров относятся на его счет. Суды, разрешая споры, исходят из того, что владелец объекта незавершенного строительства, приобретая права и обязанности арендатора по договору аренды, мог и должен был оценить возможность освоения земельного участка в соответствии с целью его представления в аренду[25].

В этой связи существенное значение с точки зрения правовой определенности и гарантии реализации собственником незавершенного строительством объекта права на завершение строительства приобретают градостроительный план земельного участка, а также действующее разрешение на строительство (ст. 51 ГрК РФ)[26].

Градостроительный план земельного участка является основанием для архитектурно-строительного проектирования (абз. 1 п. 6 ст. 48 ГрК РФ), получения разрешения на строительство (абз. 2 п. 7 ст. 51 ГрК РФ), прохождения экспертизы проектной документации (п. 5.2 ст. 49 ГрК РФ), а в дальнейшем — получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (пп. 2 п. 3 ст. 55 ГрК РФ).

Значение градостроительного плана земельного участка можно охарактеризовать как средство фиксации на определенное время (с момента получения разрешения на строительство до момента получения разрешения на ввод объекта капитального строительства) требований изменяющихся документов градостроительного зонирования и документации по планировке и межеванию территории.

При поступлении заявления застройщика (собственника объекта незавершенного строительством) о выдаче разрешения на строительство уполномоченный орган инициирует проверку проектной документации на соответствие определённым требованиям (п. 1 ст. 55 ГрК РФ). Актуальная редакция п.1 ст. 51 ГрК РФ указывает на необходимость проверки проектной документации на соответствие требованиям градостроительного регламента, и документации по планировке и межеванию территории, установленным на дату выдачи градостроительного плана земельного участка, а также необходимость проверки допустимости размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с установленным видами разрешенного использования, иными ограничениями. Аналогичный принцип заложен и на этапе экспертизы проектной документации, В силу п. 5.2. ст. 49 ГрК РФ в течение полутора лет с момента выдачи градостроительного плана земельного участка в рамках экспертизы проектной документации объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, осуществляется оценка ее соответствия требованиям технических регламентов, действовавших на дату выдачи градостроительного плана.

В силу ст. 55 ГрК РФ разрешение на ввод характеризуется как документ, подтверждающий соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана, а не действующим в момент окончания строительства правилам землепользования и застройки, но вместе с тем и разрешенному использованию земельного участка.

Вместе с тем риски изменения правил землепользования и застройки в части видов разрешенного использования не снимаются и получением градостроительного плана, а сохраняются до стадии получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Данный вывод следует из оснований для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, содержащихся в пункте 6 ст. 55 ГрК РФ. Федеральным законом от 03.07.2016 № 373-ФЗ указанный пункт был дополнен абзацем 5 — несоответствие объекта капитального строительства разрешённому использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации на дату выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Дополнительное введенное основание создаёт непреодолимые и неконтролируемые риски, так как несоответствие на «дату обращения за разрешением на ввод в эксплуатацию» означает, что изменение вида разрешенного использования или появление зон с особыми условиями использования в период действия разрешения на строительство может привести к тому, что объект не сможет быть введён в эксплуатацию.

В этой связи даже возводимый на законных основаниях объект незавершенного строительства может оказаться в статусе самовольной постройки. Согласно п. 30 Постановления Пленумов ВС РФ, ВАС РФ № 10/22 самовольной постройкой может быть не только объект капитального строительства, строительство которого завершено, но и объект незавершенного строительства.[27]

При этом стоит отметить, что вектор законодательного развития института самовольной постройки и соответствующих изменений в редакцию ст. 222 ГК РФ[28], а также судебной практики[29] указывает, что каждый раз происходит увеличение количества формальных признаков, при наличии хотя бы одного из них объект капитального строительства утрачивает легальный статус. Если ранее, до 2015 года формулировка ст. 222 ГК РФ в части градостроительных нарушений содержала такие признаки самовольной постройки как «созданной без получения на это необходимых разрешений», «с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил», то редакция ст. 222 ГК РФ с 2018 года дополнена также указанием на вид разрешенного использования как на критерий – «разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта». Ранее содержащееся оценочное понятие «с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил» заменено также на формальный признак – «с нарушением градостроительных и строительных норм и правил».

Можно констатировать, что наличие записи в едином государственном реестре о праве собственности на объект незавершенного строительства, как на недвижимую вещь, не предоставляет собственнику такого объекта каких-либо гарантий в градостроительной деятельности. Такими инструментами правовой определенности выступает градостроительный план земельного участка и действующее разрешение на строительство как средства фиксации градостроительных требований, предъявляемых на этапе завершения строительства.

[1] Решение Арбитражного суда Красноярского Края от 30.01.2019 по делу № А33-29188/2018

[2] Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»: (ред. от 24.07.2008г.)

[3] Постановление Президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 25.06.2013 № 1756/13 по делу № А35-765/2012

[4] Федеральный закон от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»

[5] Федеральный закон от 03.07.2016 № 361-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации»

[6] Обзор практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 14.11.2018)

[7] Кононов В. С. Правовое регулирование и порядок изменения правового режима разрешенного использования земельного участка. С. 2

[8] Решение Заельцовского районного суда г. Новосибирска от 17.03.2020, дело № 2а-840/2020

[9] Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19.03.2014)

[10] Решение Заельцовского районного суда г. Новосибирска от 12.04.2018, дело № 2-14/2018

[11] Приказ Минэкономразвития России от 24.09.2018 № 514 «Об утверждении Порядка определения кадастровой стоимости объектов недвижимости при осуществлении государственного кадастрового учета ранее не учтенных объектов недвижимости, включения в Единый государственный реестр недвижимости сведений о ранее учтенных объектах недвижимости или внесения в Единый государственный реестр недвижимости соответствующих сведений при изменении качественных и (или) количественных характеристик объектов недвижимости, влекущем за собой изменение их кадастровой стоимости»

[12] Налоговый Кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 № 117-ФЗ

[13] ч. 10 п. 1 ст. 3.5. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ. Конкретные составы предусмотрены ст. 7.1. Самовольное занятие земельного участка, Ст. 8.8. Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению

[14] Постановление Правительства Новосибирской области от 10.06.2015 № 218-п «Об установлении Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Новосибирской области и предоставленные в аренду без торгов» ; Решение Совета депутатов г. Новосибирска от 24.06.2015 № 1404 «Об утверждении коэффициентов, применяемых для определения годового размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, расположенные в границах города Новосибирска, и признании утратившими силу отдельных решений Совета депутатов города Новосибирска» ; Закон Томской области от 09.07.2015 № 100-ОЗ «О земельных отношениях в Томской области» ; Решение Думы Города Томска от 05.07.2011 № 171 «О ставках арендной платы за земельные участки, расположенные на территории муниципального образования «Город Томск», в случаях ее расчета от кадастровой стоимости земельного участка»

[15] Приказ Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» (Зарегистрировано в Минюсте России 08.09.2014 № 33995)

[16] Например, в силу п. 14 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» при отсутствии правил землепользования и застройки не допускалось предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности; Часть 3 статьи 51 Градостроительного Кодекса РФ, согласно которой устанавливался запрет, за исключением ряда случаев, на выдачу разрешений на строительство при отсутствии правил землепользования и застройки введена в действие с 1 января 2010 года — ст. 3 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»

[17] Постановление администрации Города Томска от 26.11.2014 № 1240 «Об утверждении результатов определения кадастровой стоимости земельных участков в составе земель населенных пунктов, расположенных в границах муниципального образования «Город Томск» ; Постановление Правительства Новосибирской области от 29.11.2011 № 535-п «Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель населенных пунктов в Новосибирской области и среднего уровня кадастровой стоимости земель населенных пунктов по муниципальным районам и городским округам Новосибирской области»

[18] Федеральный закон от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»

[19] Приказ Минэкономразвития РФ от 15.02.2007 № 39 «Об утверждении Методических указаний по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 02.05.2007 № 9370)

[20] Федеральный закон от 03.07.2016 № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке»

[21] Федеральный закон от 30.12.2004 № 213-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации»

[22] Федеральный закон от 12.12.2011 № 427-ФЗ «О внесении изменений в статьи 2 и 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»

[23] Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.12.2008 № 8985/08 ; Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.11.2010 № 7454/10 ; Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.03.2011 № 14880/10

[24] Определение Верховного Суда Российской Федерации от 23.01.2018 № 308-ЭС17-20912 по делу № А32-42516/2016

[25] Определение Верховного Суда Российской Федерации от 14.01.2019 № 309-КГ18-22578 по делу № А60-53733/2017 [; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 15.01.2020 № 306-ЭС19-25004 по делу № А57-27476/2018; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 24.11.2017 № 310-ЭС17-17252 по делу № А09-9524/2016; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 07.08.2017 № 309-КГ17-9544 по делу № А07-8412/2016; Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.07.2014 № ВАС-8620/14 по делу № А76-7629/2013

[26] Согласно п.п. 19, 21 ст. 51 ГрК РФ разрешение на строительство может быть выдано на срок до 10 лет и по общему правилу п. 21 ст. 51 ГрК РФ сохраняется при переходе права на земельный участок и объекты капитального строительства.

[27] Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 10, Пленума ВАС РФ № 22 от 29.04.2010 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав»

[28] Федеральный закон от 30.06.2006 № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощённом порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества»; Федеральный закон от 13.07.2015 № 258-ФЗ «О внесении изменений в статью 222 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»; Федеральный закон от 03.08.2018 № 339-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и статью 22 Федерального закона «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»

[29] Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (2018) утв. Президиумом Верховного Суда РФ 26.12.2018 ; Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2017) утв. Президиумом Верховного Суда РФ 26.04.2017; Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (2016) утв. Президиумом Верховного Суда РФ 20.12.2016

Новые правила строительства объектов индивидуального жилищного строительства , порядок осуществления государственного строительного надзора при их строительстве . … В случае принятия решения о несоответствии построенного или реконструированного объекта ИЖС требованиям законодательства о градостроительной деятельности информация об этом направляется в органы, уполномоченные на осуществления государственного строительного надзора, земельного надзора в целях принятия мер реагирования.

Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 23.05.2017 N 18-КГ17-42

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Горшкова В.В.,

судей Гетман Е.С. и Асташова С.В.

рассмотрела в судебном заседании гражданское дело по иску администрации муниципального образования город Краснодар к Семенистому М.Ю., Машинистовой Л.Н. о сносе самовольной постройки

по кассационной жалобе представителя администрации муниципального образования город Краснодар Хлопиной Ю.А. на решение Первомайского районного суда г. Краснодара от 30 ноября 2015 г. и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 16 июня 2016 г.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Гетман Е.С., объяснения представителя администрации муниципального образования город Краснодар Апитиной А.С., поддержавшей доводы кассационной жалобы, объяснения представителя Семенистого М.Ю. — Писарева П.А. по доверенности, возражавшего против удовлетворения кассационной жалобы,

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

администрация муниципального образования город Краснодар обратилась в суд с иском к Семенистому М.Ю., Машинистовой Л.Н. о сносе самовольной постройки.

Решением Первомайского районного суда г. Краснодара от 30 ноября 2015 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 16 июня 2016 г., в удовлетворении исковых требований отказано.

Представителем администрации муниципального образования город Краснодар Хлопиной Ю.А. подана кассационная жалоба, в которой ставится вопрос об отмене указанных судебных постановлений, как незаконных.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Гетман Е.С. от 14 апреля 2017 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в кассационной жалобе, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит жалобу подлежащей удовлетворению.

Согласно статье 387 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального или процессуального права, повлиявшие на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Такие нарушения были допущены при рассмотрении данного дела.

Судом установлено и следует из материалов дела, что земельный участок с кадастровым номером <. >общей площадью 536 кв. м, расположенный по адресу: <. >, принадлежит на праве общей долевой собственности Семенистому М.Ю. (47/100 доли) и Машинистовой Л.Н. (53/100 доли) и предназначен для индивидуального жилищного строительства.

В ходе проверки соблюдения земельного законодательства Управлением муниципального контроля администрации муниципального образования города Краснодар 4 августа 2015 г. выявлено, что на неогражденном земельном участке с кадастровым номером <. >общей площадью 536 кв. м, расположенном по адресу: <. >, возводится объект капитального строительства в отсутствие на то разрешительной документации, с существенным нарушением градостроительных норм и отклонением от предельных параметров разрешенного строительства.

По итогам указанной проверки 7 августа 2015 г. составлен протокол об административном правонарушении, в соответствии с которым Семенистый М.Ю. совершил административное правонарушение, предусмотренное статьей 8.1 Закона Краснодарского края от 23 июля 2003 г. N 608-КЗ «Об административных правонарушениях».

Согласно свидетельству о государственной регистрации права собственности от 12 мая 2015 г. N <. >N <. >Семенистый М.Ю. является собственником объекта капитального строительства площадью 1036,8 кв. м, расположенного по адресу: <. >, на основании декларации об объекте недвижимого имущества от 10 апреля 2015 г. (л.д. 88).

Разрешая спор, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения иска, руководствуясь при этом заключением судебной строительно-технической экспертизы от 30 октября 2015 г., согласно которому объект капитального строительства, расположенный на земельном участке с кадастровым номером <. >, соответствует действующим требованиям строительных норм и правил, требованиям ГОСТ, нормам СанПиН, требованиям пожарной безопасности, а также нормам в части обеспечения сейсмобезопасности, однако имеет нарушения градостроительных норм и правил. В заключении экспертизы отмечено также, что определить целевое назначение объекта капитального строительства на данной стадии строительства не представляется возможным.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции, однако учитывая, что заключением судебной строительно-технической экспертизы от 30 октября 2015 г. было установлено нарушение градостроительных норм и правил, допущенное при возведении строения, назначил повторную строительно-техническую экспертизу, по результатам которой объект капитального строительства, расположенный на земельном участке с кадастровым номером <. >по адресу: <. >, признан соответствующим строительным, санитарным и противопожарным нормам и правилам, не создающим угрозу для жизни и здоровья граждан, а также не нарушающим права третьих лиц. Заключением повторной судебной строительно-технической экспертизы от 30 мая 2016 г., назначенной судом апелляционной инстанции, также установлено, что определить целевое назначение объекта не представляется возможным, так как он находится на стадии строительства.

С вынесенными судебными постановлениями согласиться нельзя по следующим основаниям.

В силу пункта 1 статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации (здесь и далее правовые нормы приведены в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений) собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка.

В соответствии со статьей 222 Гражданского кодекса Российской Федерации самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведенные, созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные, созданные без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил (пункт 1).

Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой — продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки (пункт 2).

Положениями приведенной нормы права закреплены признаки самовольной постройки, к числу которых относятся, в частности, возведение строения на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом; создание строения без получения на это необходимых разрешений; возведение постройки с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

Зонирование территории для строительства регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации, в пункте 7 статьи 1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

В соответствии со статьей 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки территорий относится к полномочиям органов местного самоуправления.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые подразделяются на основные, условно разрешенные и вспомогательные виды разрешенного использования (части 1 и 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

По смыслу указанных норм, постройка будет считаться созданной на земельном участке, не отведенном для этих целей, если она возведена с нарушением правил целевого использования земли (статья 7 Земельного кодекса Российской Федерации) либо вопреки правилам градостроительного зонирования (статьи 35 — 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статья 85 Земельного кодекса Российской Федерации, правила землепользования и застройки конкретного населенного пункта, определяющие вид разрешенного использования земельного участка в пределах границ территориальной зоны, где находится самовольная постройка).

Как усматривается из материалов дела и установлено судом, спорный объект капитального строительства расположен в центральной общественно-деловой зоне г. Краснодара «ОД.1».

Виды разрешенного использования и правила застройки указанной зоны, а также предельные параметры земельных участков и разрешенного строительства изложены в решении городской Думы Краснодара от 30 января 2007 г. N 19 п. 6 «Об утверждении правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар».

Основными видами разрешенного использования земельных участков в общественно-деловой зоне «ОД.1» являются многоэтажные и среднеэтажные жилые дома, в том числе со встроено-пристроенными на первом этаже помещениями общественного назначения, а условно разрешенными видами использования являются малоэтажные жилые дома, в том числе блокированной застройки, и индивидуальные жилые дома.

Согласно свидетельству о государственной регистрации права собственности Семенистого М.Ю. объект капитального строительства общей площадью 1036,8 кв. м, расположенный по адресу: <. >, является нежилым строением (л.д. 88), в то время как земельный участок, на котором находится указанное строение, относится к землям населенных пунктов, предназначенным для индивидуального жилищного строительства.

Таким образом, указанная постройка была возведена с нарушением правил целевого использования земли, что в силу статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации являлось самостоятельным и достаточным основанием для признания ее самовольной, однако ни суд первой инстанции, ни суд апелляционной инстанции не дали этому юридически значимому обстоятельству какой-либо оценки.

В соответствии со статьей 8 Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденных решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 г. N 19 п. 6, изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительными регламентами при условии соблюдения требований технических регламентов и в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, названными правилами и иными муниципальными правовыми актами.

Однако какие-либо доказательства, подтверждающие изменение вида разрешенного использования земельного участка, на котором расположено строение, принадлежащее Семенистому М.Ю., в материалах дела отсутствуют.

Также судами не было учтено следующее.

Согласно пункту 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

В соответствии с пунктом 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктом 6 статьи 2 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. N 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство.

В силу пункта 5 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации выдача разрешений на строительство отнесена к компетенции органа местного самоуправления, в данном случае — к компетенции администрации муниципального образования город Краснодар.

Между тем в материалах дела отсутствует разрешение на строительство объекта недвижимости — нежилого здания общей площадью 1036,8 кв. м, расположенного по адресу: Россия, Краснодарский край, <. >, <. >, <. >, <. >, <. >, <. >, <. >, равно как и доказательства обращения Семенистого М.Ю. в уполномоченный орган с заявлением о разрешении строительства такого объекта.

При этом довод администрации муниципального образования город Краснодар о несоответствии требованиям закона регистрации Семенистым М.Ю. права собственности на нежилое 4-этажное здание общей площадью 1036,8 кв. м на основании декларации об объекте недвижимого имущества от 10 апреля 2015 г. был оставлен без внимания и оценки судебных инстанций.

Кроме того, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации обращает внимание на следующее.

Из материалов дела следует, что для выяснения соответствия объекта капитального строительства градостроительным нормам и правилам и его целевого назначения судом первой инстанции была назначена судебная строительно-техническая экспертиза, которая выявила нарушения градостроительных норм и правил в части превышения процента застройки земельного участка (процент застройки исследуемого земельного участка составляет 62%, что на 2% больше нормируемых), отступа до границ соседних земельных участков, отступа от фасадной границы по ул.: <. >в г. Краснодаре.

Суд апелляционной инстанции вследствие возникших сомнений в правильности и обоснованности ранее данного экспертного заключения назначил повторную строительно-техническую экспертизу, в заключении которой от 30 мая 2016 г. каких-либо нарушений при возведении спорного строения выявлено не было.

Указанное выше заключение эксперта от 30 мая 2016 г. было положено в основу определения суда апелляционной инстанции, которым в удовлетворении исковых требований администрации муниципального образования город Краснодар было отказано.

Согласно статье 86 (часть 3) Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации заключение эксперта для суда необязательно и оценивается судом по правилам, установленным в статье 67 настоящего Кодекса. Несогласие суда с заключением должно быть мотивировано в решении или определении суда.

Эти требования действующего гражданско-процессуального законодательства были нарушены.

Суд апелляционной инстанции не указал доводы, по которым он отверг заключение судебной строительно-технической экспертизы, назначенной судом первой инстанции 30 мая 2015 г., и отдал предпочтение заключению повторной строительно-технической экспертизы от 30 мая 2016 г.

Кроме того, суд не учел, что согласно части 2 статьи 87 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с наличием противоречий в заключениях нескольких экспертов суд может назначить по тем же вопросам повторную экспертизу, проведение которой поручается другому эксперту или другим экспертам.

Указанная норма Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации должна применяться с учетом положений его статьи 2 о том, что задачами гражданского судопроизводства являются правильное и своевременное рассмотрение и разрешение гражданских дел в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, организаций, прав и интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, других лиц, являющихся субъектами гражданских, трудовых или иных правоотношений. Гражданское судопроизводство должно способствовать укреплению законности и правопорядка, предупреждению правонарушений, формированию уважительного отношения к закону и суду.

Однако эти положения гражданского процессуального законодательства при рассмотрении возникшего спора не были приняты во внимание.

Суд апелляционной инстанции не поставил на обсуждение сторон вопрос о назначении по делу повторной экспертизы и тем самым не создал условия для установления фактических обстоятельств дела, имеющих значение для правильного разрешения спора, и не устранил сомнения относительно возможных нарушений градостроительных норм и правил, допущенных Семенистым М.Ю. при строительстве объекта.

Учитывая изложенное, вывод судов первой и апелляционной инстанций об отсутствии оснований для признания возведенного Семенистым М.Ю. самовольного строения подлежащим сносу в отсутствие надлежащей оценки обстоятельств, указанных истцом в обоснование своих требований, а также при наличии противоречащих друг другу заключений экспертиз свидетельствует о существенном нарушении судом апелляционной инстанции статей 56, 57, 67, 198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов администрации муниципального образования город Краснодар.

В связи с этим Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в целях соблюдения разумных сроков судопроизводства (статья 6.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации) полагает необходимым апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 16 июня 2016 г. отменить и направить дело на новое апелляционное рассмотрение.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное, провести необходимую экспертизу и разрешить возникший спор в соответствии с требованиями закона.

Руководствуясь статьями 387, 388, 390 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 16 июня 2016 г. отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

г) несоответствие планируемого размещения объекта капитального строительства требованиям , установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства , реконструкции, в случае поступления заявления застройщика о внесении изменений в разрешение на строительство ; д) подача заявления о внесении изменений в разрешение на строительство менее чем за десять рабочих дней до истечения срока действия разрешения на строительство .