Ключевым этапом в проведении ОВОС на стадии проектирования являются общественные слушания, которые представляют собой специальную форму встреч всех заинтересованных сторон — заказчика, разработчика решений по объекту, органов государственной власти и управления, местного населения и общественности, по поводу намечаемой деятельности.
Анализ причин периодической активизации общественного «зеленого» движения показал — недоверие населения к действиям властей переросло в недоверие ко всем нормам, правилам, нормативам. Общественный протест начала 90-х годов, направленный на прекращение деятельности предприятий, загрязняющих окружающую среду, и строительства уже начатых объектов, к середине десятилетия сместился на только намечаемые действия — на отведение земельных участков под строительство новых дорог, на принятые проектные решения. Традиционной формой протеста стали захват земельных участков, намеченных к освоению, и общественные экологические экспертизы обосновывающей документации по развитию намечаемой деятельности.
Общественные слушания по материалам ОВОС мусоросжигательного завода вблизи д Свистягино Воскресенск
Одним из способов урегулирования возможных конфликтов, связанных с реализацией хозяйственных проектов, является коллективное обсуждение — общественные слушания решений, принимаемых в процессе их подготовки. Это обобщенное наименование действий и методов выявления, анализа и классификации экологических и связанных с ними экономических, социальных и других последствий намечаемой деятельности. Проведение общественных слушаний и сопровождающего их переговорного процесса не является противопоставлением существующему в проектировании нормативному подходу.
Общественные слушания дополняют нормативный подход, поскольку, во-первых, для многих воздействий не существует метрических нормативов (изменение визуальных доминант), во-вторых, для части воздействий характерна большая временная и территориальная изменчивость (например, изменение состава почв, растительного покрова и т.д.) и, в-третьих, возникновение большинства последствий любой деятельности принципиально невозможно достоверно предсказать на основе нормативного подхода. Последствия, в том числе и экологические, всегда индивидуальны.
Главная цель проведения общественных слушаний состоит в выявлении и фиксации реальных последствий осуществления намечаемой деятельности. Реальные последствия отличаются от действительных. Реальные, то есть вполне возможные, последствия заявляются теми, кого касается намечаемая деятельность (местное население), либо теми, кто знает, к чему это приведет, исходя из своего прошлого, в том числе профессионального опыта. В отличие от реальных действительныепоследствия известны и осознаны обществом. Именно действительные негативные последствия привели к выработке норм и правил подготовки и ведения хозяйственной деятельности, следование которым позволяет при подготовке будущих решений их избежать.
Коллективное выявление последствий на общественных слушаниях коренным образом отличается от группового анализа решений, принятого на государственной экологической экспертизе. На экспертизе группы специалистов начинают решать за остальных членов общества, к каким последствиям для них приведет намечаемая деятельность и какие защитные меры надо предусмотреть по существующим нормативам. Ни один эксперт не может быть уверенным в том, что он, исходя только из своих профессиональных знаний и опыта, до конца продумал и предвидел все последствия, которые возможны на данной конкретной территории от осуществления намечаемой деятельности. В центре рассмотрения общественных слушаний стоят мнения и суждения общественности и местного населения, заинтересованных в обсуждении намечаемой деятельности. Польза от проведения общественных слушаний возможна только при соблюдении двух условий.
Общественные слушания по строительству новых энергоблоков Ленинградской АЭС
1. Общественные слушания должны проводиться упреждающим образом по отношению к началу реализации намечаемой деятельности. Это в свою очередь вызвано двумя причинами:
— только таким образом возможно формирование атмосферы доверия в процессе общественных слушаний, поскольку, если уже вырубается просека или отсыпается насыпь, обсуждать экологические последствия будущего объекта бессмысленно — ничего изменить в проектных решениях нельзя. И общественность в данном случае видит в Заказчике лицо, стремящееся всеми правдами и неправдами протащить нужное ему решение;
— важно как можно раньше мысленно смоделировать возможную будущую экологическую ситуацию, что возможно при обобщении всех суждений о предлагаемом проекте. Такое мыслительное моделирование происходит в сознании людей. Это позволяет Заказчику деятельности оценить свои возможности с учетом заявленных возражений и предъявляемых условий.
2. Оппоненты всегда правы. Как показывает практика, наиболее бессмысленным делом в рамках общественных слушаний является обсуждение резонности, разумности, аргументированности требований и заявлений общественности. Подобная чрезвычайно распространенная ошибка приводит только к обострению переговорного процесса, влечет за собой дискредитацию идеи общественных слушаний и формирует ошибочное мнение о том, что конструктивного диалога с общественностью не может быть в принципе.
Действительно, поскольку в центре общественных слушаний представлены мнения различных общественных групп, то необходимо понимать, что у каждого из них — свой мир, и проектируемая дорога в каждом из этих миров выглядит по-разному. Для местных жителей это — фрагмент их среды обитания (причем у каждого — своя среда), для Заказчика — функциональный объект, для разработчика — инженерное сооружение и технологии, и т.д. Последствия от реализации намечаемой деятельности проявляются, прежде всего, в сознании людей, в их индивидуальных мирах, которые крушить нельзя — их можно лишь перестраивать и учитывать в процессе прямого диалога.
Задачи, решаемые Заказчиком при проведении общественных слушаний, состоят в следующем.
Первая задача — привлечение населения к участию в подготовке проекта, его корректировке и реализации. Как только проект попадает в пространство личной заинтересованности, он становится собственностью человека, который начинает им дорожить, стремится сделать его лучше и, что самое главное, проявляет готовность поступиться принципами, за которые еще вчера был готов бросаться под бульдозер.
Вторая задача — подробное, заинтересованное и честное информирование общественности о проектных предложениях, экологической и социально-экономической ситуации в районе размещения намечаемой деятельности и предполагаемых воздействиях. Недостаток информации приводит к рождению слухов (часто далеких от действительного положения вещей) и общественное мнение формируется уже под их влиянием.
Информационный обмен является важным средством формирования доверия на общественных слушаниях. Заказчик деятельности должен исходить из того, что изначально общество плохо или никак не информировано о принципиальных особенностях и важных деталях проектного замысла. В его интересах служить единственным надежным источником сведений по этому поводу, а это возможно только в том случае, если представляемая информация отличается точностью, необходимой полнотой и предельной доступностью для непрофессионалов. Приемлемым способом преодоления неприятия и недоверия является предоставление оппонентам возможности самостоятельной проверки того, что им говорят Заказчик деятельности и оплачиваемые им специалисты (к примеру, согласие на оплату труда альтернативных экспертов, которых выбирают и которым доверяют оппоненты). В некоторых случаях этого ясно выраженного согласия бывает достаточно для того, чтобы общественность стала внимательно и заинтересованно воспринимать информацию, предоставляемую Заказчиком.
Третья задача заключается в выявлении позиций всех заинтересованных сторон: не только сторонников, но и противников проекта. Широко распространено мнение о том, что сколько людей — столько и мнений, суждений, позиций, и поэтому с толпой чрезвычайно трудно что-либо обсуждать. В самом деле, общественность плохо структурирована и почти не организована.
Система последовательного демократического представительства в органах власти и управления различных уровней только формируется; никто никому не верит, а главное — нет традиций демократических обсуждений (кроме патриархально-общинной типа сходов). В сложившейся ситуации фиксация последствий реализации намечаемой деятельности возможна только через анализ мнений и суждений и выявление на этой основе общественных экологически значимых позиций.
При этом всегда необходимо различать эмоциональные заявления и суждения (те, которые продиктованы преходящими обстоятельствами) от мнений, основанных на позициях, представляющих действительные интересы. Характерной чертой эмоциональных суждений является их неповторяемость, т.е. будучи один раз заявленными, они не воспроизводятся в дальнейших обсуждениях. Только поняв, какими действительными интересами руководствуются оппоненты проектного замысла, с ними можно что-то реально обсуждать в процессе переговоров и достигать общего знаменателя. В противном случае Заказчик фактически действует вслепую, и несмотря на значительные, с его точки зрения, уступки общественности, не достигает желаемого результата, поскольку удовлетворяет не действительные интересы, а лишь предполагаемые.
Четвертая задача — поиск взаимоприемлемых решений в вопросах предотвращения или уменьшения отрицательных экологических и связанных с ними последствий. Это также один из ключевых элементов общественных слушаний, поскольку, как правило, наиболее вероятным их исходом является не согласие общественности с первоначально предложенным проектным замыслом, а формулирование перечня условий, при соблюдении которых Заказчик может рассчитывать на реализацию своего проекта без возникновения в дальнейшем социально-экологических конфликтов. После проведения общественных слушаний Заказчик корректирует решения по осуществлению намечаемой деятельности. Корректировка проходит в два этапа. Первый этап осуществляется непосредственно в ходе слушаний в виде эскизных изменений в предлагаемом варианте проекта и является одним из важных средств переговорного процесса и вовлечения общественности в переговоры, а второй происходит уже после слушаний и представляет собой оформление разработчиком решений по объекту найденных приемлемых решений в соответствии с нормами и правилами.
Заключительным шагом Заказчика является принятие окончательного решения о возможности и целесообразности осуществления намечаемой деятельности на конкретной территории. Либо он, понимая, что дальнейшее движение связано с затратами и усилиями, которые могут сделать его проект нерентабельным, отказывается от своих планов, либо, отдавая себе отчет во всех плюсах и минусах достигнутого соглашения, приступает к реализации проектного замысла.
Что означает при этом достигнутое соглашение, ведь это пока никем не подписанные проекты документов? Вопрос взаимных гарантий здесь очень важен, но решается он на самом деле достаточно просто. Заказчик деятельности, приняв для себя принципиальное решение о ее реализации в данном месте, должен превратить эти проекты в оформленные и подписанные соответствующими инстанциями документы — это исключительно его прерогатива. При этом он может быть уверен в том, что на этапах непосредственной реализации не столкнется с чем-то неожиданным, что нарушит или даже разрушит его планы — все было проговорено и продумано заранее. Общественность же, имея на руках копии таких документов, получает фактически возможность гласного и юридически правомерного контроля действий Заказчика по выполнению принятых им условий.
Источник: studopedia.ru
Статья 28. Особенности организации и проведения общественных обсуждений, публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов
3. Общественные обсуждения или публичные слушания по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов и по проектам, предусматривающим внесение изменений в генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов (далее в настоящей статье — общественные обсуждения или публичные слушания), проводятся в каждом населенном пункте муниципального образования.
4. При проведении общественных обсуждений или публичных слушаний в целях обеспечения участников общественных обсуждений или публичных слушаний равными возможностями для участия в общественных обсуждениях или публичных слушаниях территория населенного пункта может быть разделена на части.
5. Утратила силу с 29 декабря 2017 г. — Федеральный закон от 29 декабря 2017 г. N 455-ФЗ
6. Утратила силу с 29 декабря 2017 г. — Федеральный закон от 29 декабря 2017 г. N 455-ФЗ
7. Утратила силу с 29 декабря 2017 г. — Федеральный закон от 29 декабря 2017 г. N 455-ФЗ
8. Срок проведения общественных обсуждений или публичных слушаний с момента оповещения жителей муниципального образования об их проведении до дня опубликования заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может быть менее одного месяца и более трех месяцев.
8.1. В случае, указанном в части 7.1 статьи 25 настоящего Кодекса, срок проведения общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту, предусматривающему внесение изменений в генеральный план, с момента оповещения жителей муниципального образования о проведении таких общественных обсуждений или публичных слушаний до дня опубликования заключения о результатах таких общественных обсуждений или публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может быть менее одного месяца и более двух месяцев.
9. Глава местной администрации с учетом заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимает решение:
1) о согласии с проектом генерального плана и направлении его в представительный орган муниципального образования;
2) об отклонении проекта генерального плана и о направлении его на доработку.
Комментарий к Ст. 28 Градостроительного кодекса РФ
а) обеспечение соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности (т.е. публичных интересов).
б) обеспечение прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (т.е. частных интересов).
В отличие от старого ГрК РФ, в котором целая глава была посвящена проблемам обеспечения прав граждан на благоприятную среду жизнедеятельности, в новом ГрК РФ об этом нет отдельной статьи, что едва ли положительно характеризует кодекс в плане юридической техники. Соответствующие нормы разбросаны по тексту кодекса, что затрудняет работу правоприменителей. С другой стороны, качество и уровень защиты права на благоприятные условия жизнедеятельности значительно возрос.
При этом если достижение их публичной цели осуществляется в интересах всего проживающего на соответствующей территории населения, то другая (частная) цель преследует необходимость обеспечения интересов правообладателей недвижимости, расположенной в пределах границ муниципального образования (поселения или городского округа). Учет интересов данной категории населения необходим для полноценного экономического развития территории.
2. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется не только ГрК РФ, уставом муниципального образования и муниципальными правовыми актами, но и иными федеральными законами. В первую очередь среди них следует выделить Закон о местном самоуправлении. Для целей комментируемой статьи является важным то, что публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования — главой муниципального образования (ст.28). Согласно п.4 данной статьи, порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, а также другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования.
Следует иметь в виду, что публичные слушания, предусмотренные ГрК РФ, представляют собой лишь одну из многочисленных видов и форм участия населения в обсуждении принимаемых решений. Не пытаясь дать оценку всему существующему спектру процедур учета мнения населения при принятии органами публичной власти решений, хотелось бы выделить процедуры учета общественного мнения, предусмотренные земельным законодательством. В их число входит, во-первых, процедура общественных слушаний при установлении публичного сервитута (п.2 ст.23 ЗК РФ).
Во-вторых, согласно п.3 ст.31 ЗК РФ, граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства.
Существующая на момент вступления в силу ГрК РФ процедура общественных обсуждений, являющихся неотъемлемой частью процедуры оценки воздействия на окружающую среду, в ходе дальнейшей реализации положений ГрК РФ будет скорректирована, равно как и процедура экологической экспертизы, частью которой, в свою очередь, является ОВОС.
Таким образом, публичные слушания, предусмотренные ГрК РФ являются одним из видов муниципальных публичных слушаний вообще, как по процедуре, так и по кругу подлежащих обсуждению проблем, что следует иметь в виду при разработке муниципальных правовых актов.
3. Публичные слушания должны проводиться в каждом населенном пункте муниципального образования, а в некоторых случаях территория населенного пункта может быть даже разделена на части. Такой подход обусловлен необходимостью учета интересов населения сопредельных населенных пунктов, входящих в границы одного муниципального образования (поселения, городского округа), а тем более при включении в состав одного населенного пункта другого. Необходимость же разделения населенного пункта на части для проведения публичных слушаний обусловлена тем, что для локальных публичных слушаний (см. следующий пункт комментария) нет необходимости выяснять мнение населения всего муниципального образования (или населенного пункта), а достаточно учесть интересы правообладателей земельных участков и населения в пределах микрорайона, квартала или территориальной зоны. Однако для реализации этого положения необходима разработка закона субъекта РФ, определяющего предельную численность лиц, проживающих на такой территории. Следовательно, необходима и классификация таких территорий в указанном законе.
4. Анализ положений ГрК РФ позволяет четко определить случаи применения процедуры публичных слушаний, разделяя вопросы и документы общемуниципального и локального характера, по которым такие слушания проводятся. Документы общемуниципального характера (то есть затрагивающие интересы населения всего муниципального образования), для которых применяется процедура публичных слушаний, включают в себя:
а) публичные слушания, которые проводятся на стадии подготовки проекта генерального плана (ч.3,11 ст. 24 ГрК РФ). Протоколы публичных слушаний по проекту генерального плана, заключение о результатах таких публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана и подлежат учету при принятии решений об его утверждении или отклонении.
б) положения о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки являются составной частью порядка применения правил землепользования и застройки и внесения изменений в указанные правила. Соответственно, сам порядок применения правил является одной из неотъемлемых составных частей самих правил землепользования и застройки (чч.2,3 ст.30 ГрК РФ). Поэтому подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом результатов публичных слушаний (ч.3 ст.31 ГрК РФ). Глава муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки принимает решение о проведении публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта.
ГрК РФ предусматривает также ряд случаев проведения локальных публичных слушаний (то есть затрагивающих интересы населения или правообладателей в пределах территориальной зоны и меньше), в том числе:
а) обязательному рассмотрению на публичных слушаниях подлежат проекты планировки территории и проекты межевания территории, подготовленные в составе документации по планировке территории на основании решения органа местного самоуправления поселения или органа местного самоуправления городского округа до их утверждения. Публичные слушания по проекту планировки территории и проекту межевания территории проводятся с участием граждан, проживающих на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта ее планировки и проекта ее межевания, правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на указанной территории, лиц, законные интересы которых могут быть нарушены в связи с реализацией таких проектов (чч.5,7 ст.46 ГрК РФ).
б) локальными являются публичные слушания по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования — проводятся только с участием граждан, проживающих в пределах территориальной зоны, в которой находится земельный участок либо объект капитального строительства, применительно к которым запрашивается разрешение (ч.3 ст.39 ГрК РФ).
в) локальные публичные слушания будут проводиться в случаях, если внесение изменений в правила землепользования и застройки связано с размещением или реконструкцией отдельного объекта капитального строительства. Тогда публичные слушания по внесению изменений в правила землепользования и застройки проводятся в границах территории, планируемой для размещения или реконструкции такого объекта, и в границах устанавливаемой для такого объекта зоны с особыми условиями использования территорий (ч.14 ст.31 ГрК РФ).
г) локальные публичные слушания проводятся по вопросу о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (ч.4 ст.40 ГрК РФ).
Вышеуказанные разновидности публичных слушаний имеют определенную специфику на территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. В ч.3 ст. 63 ГрК РФ отмечается, что публичные слушания по проектам генеральных планов городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга должны быть проведены в каждом внутригородском муниципальном образовании городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
5. Комментируемая статья не упоминает о том, кто же непосредственно будет организовывать процедуру публичных слушаний. Данный вопрос должен быть отражен в уставе и иных нормативно-правовых актах органа местного самоуправления. Однако из контекста других статей ГрК РФ очевидно, что в роли такого организатора должна выступать комиссия по проведению публичных слушаний.
Порядок ее формирования не определен, но, несомненно, основной состав ее должен включать должностных лиц соответствующего исполнительного органа местного самоуправления. Именно на комиссию как организатора публичных слушаний указывает ч.12 ст.31, ч.4 ст.39, ч.5 ст. 40 ГрК РФ. Комиссия направляет сообщения о проведении публичных слушаний, готовит по их итогам рекомендации главе администрации, организует выставки, экспозиции и т.д.
6. Сроки проведения публичных слушаний ч.8 комментируемой статьи определяет в размере не менее одного и не более трех месяцев. Данный срок следует рассматривать в качестве общего срока проведения публичных слушаний. Он распространяется на проведение публичных слушаний по проекту генерального плана и по проектам планировки и межевания территории.
В тоже время ГрК РФ предусматривает специальные сроки проведения публичных слушаний. Согласно ч.13 ст.31 ГрК РФ, продолжительность публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки составляет не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования такого проекта. В соответствии с ч.7 ст.39 ГрК РФ, срок проведения публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования с момента оповещения жителей муниципального образования о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний не может быть более одного месяца. Данный момент также следует отразить в муниципальных правовых актах при их подготовке.
7. Одним из важнейших вопросов организации публичных слушаний является вопрос об их юридическом значении. Итоги публичных слушаний фиксируются в протоколе публичных слушаний, а заключение об их результатах подлежит опубликованию и может размещаться в сети «Интернет». Однако, несмотря на подробную регламентацию процедуры обсуждения различных вопросов (например, о внесении предложений и замечаний в протокол публичных слушаний или обязательности его приложения к проектной документации), следует признать, что учет их результатов для органов власти не обязателен. Действительно, орган местного самоуправления может их учесть и направить документ на доработку (например, проект генерального плана), но может и совершенно безнаказанно мнение населения и правообладателей недвижимости проигнорировать. При этом факт игнорирования даже нельзя будет обжаловать в суде.
Закрепление аналогичной ГрК РФ нормы в законах демократических стран с сформированным гражданским обществом не вызывало бы возражений в силу существующих там многовековых традиций уважения органами власти мнения населения и признания его «самоценности». В современной же России сохраняется ряд пережитков тоталитаризма, что проявляется, в частности, в повсеместном игнорировании органами власти всех уровней интересов и потребностей населения. Поэтому данная редакция норм ГрК РФ, ни к чему не обязывающая органы публичной власти, может заслужить только отрицательную оценку.
8. Отдельным вопросом, никак не регламентированным комментируемой статьей, является вопрос о расходах на проведение публичных слушаний. Исходя из анализа положений ГрК РФ, в зависимости от вида публичных слушаний определяется и финансирование их проведения.
а) при проведении публичных слушаний по проекту генерального плана, проектов правил землепользования и застройки, а также проектов планировки и межевания территории (а также внесения изменений в них) финансирование публичных слушаний осуществляется из средств местного бюджета.
б) расходы, связанные с организацией и проведением публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования, а также расходы, связанные с организацией и проведением публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, несут заинтересованные физические или юридические лица (ч.10 ст.39 и ч.4 ст.40 ГрК РФ).
Второй комментарий к статье 28 ГрК РФ
1. Положениями комментируемой статьи законодатель обозначил основы регулирования правового института публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов, которые включают в себя:
— цели, предмет, перечень участников, а также обязательный характер публичных слушаний по проектам генеральных планов;
— установление порядка организации и проведения публичных слушаний в соответствии с правилами трех категорий нормативных правовых актов;
— обозначение особенностей публичных слушаний, в том числе при внесении изменений в генеральный план в отношении части территории поселения или городского округа;
— регламентация проведения публичных слушаний в целях обеспечения всем заинтересованным лицам равных возможностей для участия в публичных слушаниях и выражения своего мнения;
— обязанности органа местного самоуправления поселения (городского округа) организовать выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта генерального плана на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению;
— права участников публичных слушаний представлять в уполномоченный орган местного самоуправления поселения (городского округа) свои предложения и замечания, касающиеся проекта генерального плана, для включения их в протокол публичных слушаний;
— обозначение особенностей опубликования и размещения на обозначенном официальном сайте заключения о результатах публичных слушаний;
— регламентация срока проведения публичных слушаний (от одного до трех месяцев) в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;
— определение двух видов решения главы местной администрации с учетом заключения о результатах публичных слушаний (о согласии с проектом генерального плана и направлении его в представительный орган муниципального образования либо об отклонении проекта генерального плана и о направлении его на доработку).
В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи целью публичных слушаний по проектам генеральных планов является соблюдение права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Предметом таких слушаний установлены проекты генеральных планов или внесение в них изменений.
В перечень участников публичных слушаний по проектам генеральных планов входят жители соответствующих поселений и городских округов.
2. Рассматриваемые нормы определяют порядок организации и проведения публичных слушаний в соответствии с правилами трех категорий: нормами устава муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, положениями настоящей статьи.
3. В правилах ч. 3 комментируемой статьи законодатель установил особенности публичных слушаний (проведение в каждом населенном пункте муниципального образования). При внесении изменений в генеральный план в отношении части территории поселения или городского округа такие публичные слушания проводятся с участием правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах территории поселения или городского округа, в отношении которой осуществлялась подготовка указанных изменений.
4. Комментируемая часть включает обязательное требование обеспечения всем заинтересованным лицам равных возможностей для участия в публичных слушаниях и выражения своего мнения, которое может быть достигнуто разделением территории населенного пункта на части. При этом предельная численность лиц, проживающих или зарегистрированных на такой части территории, устанавливается законами субъектов РФ, исходя из требования обеспечения всем заинтересованным лицам равных возможностей для выражения своего мнения.
5. В соответствии с рассматриваемыми положениями установлены обязанности органа местного самоуправления поселения (городского округа) организовать выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта генерального плана на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению в целях доведения до населения информации о содержании проекта генерального плана.
6. Положениями ч. 6 комментируемой статьи законодатель обозначил права участников публичных слушаний представлять в уполномоченный орган местного самоуправления поселения (городского округа) свои предложения и замечания, касающиеся проекта генерального плана, для включения их в протокол публичных слушаний.
7. Нормы ч. 7 настоящей статьи определяют особенности опубликования (наравне с официальным опубликованием муниципальных правовых актов) и размещения заключения о результатах публичных слушаний на обозначенных официальных сайтах: на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (об определении сети Интернет и его правовом содержании (в том числе признании ООН права человека на доступ в Интернет) см. комментарий к ч. 7 ст. 9 Кодекса).
8. В правилах комментируемой части законодатель установил границы срока проведения публичных слушаний (от одного до трех месяцев) в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
При этом сроком проведения публичных слушаний установлено время с момента оповещения жителей муниципального образования о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний.
9. Комментируемая часть включает два вида решения главы местной администрации с учетом заключения о результатах публичных слушаний (о согласии с проектом генерального плана и направлении его в представительный орган муниципального образования либо об отклонении проекта генерального плана и о направлении его на доработку).
Источник: www.gradkod.ru
В Москве отменили публичные слушания по строительству. Что это значит
Президент России Владимир Путин подписал федеральный закон, упростивший процедуры подготовки и согласования генеральных планов, а также правил землепользования и застройки, планировки и межевания территории. Правительство Москвы приняло постановление, в соответствии с которым в 2022 году для утверждения таких документов в столице больше не требуется проведение общественных обсуждений или публичных слушаний.
Эксперты разъяснили, зачем нужны такие слушания, а также какие у их отмены есть преимущества и риски.
Зачем нужны публичные слушания
Публичные слушания представляют собой один из инструментов взаимодействия органов местного самоуправления и местных жителей. Чаще всего они проходит при разрешении вопросов о строительстве или изменении назначения какого-либо объекта недвижимости.
«Публичные слушания проводятся в форме одного или нескольких собраний, на котором (которых) жители муниципального образования имеют возможность высказать свое мнение по вынесенному на рассмотрение проекту, представить какие-либо предложения, замечания к нему, а также проголосовать за или против его принятия/согласования. Другими словами, на публичных слушаниях власть, застройщики и жители встречаются, чтобы обсудить важные документы и договориться о том, что, как и где строить», — пояснил партнер юридической фирмы «Рустам Курмаев и партнеры» Василий Малинин.
Во время данной процедуры представители застройщика наглядно на схеме объясняют всем собравшимся планировочное решение своего участка, а также что и где собираются возвести. К примеру, где будут проходить инженерные сети, где расположатся здания и зоны отдыха, а где парковки.
Однако нечасто случается так, что все голосуют за — и процесс заканчивается по итогам первого слушания, уточнил юрист. По его словам, в случаях, когда жители голосуют отрицательно, им необходимо объяснить причины своего нежелания. Согласно закону, если их доводы будут убедительными, застройщику потребуется внести в план будущего проекта необходимые коррективы и готовиться к новым публичным слушаниям. Их количество может быть каким угодно, так как без положительного исхода начать строительство девелопер не сможет.
Если такие обсуждения не проводятся организованно, это не означает, что не возникает стихийного обсуждения тех же проектов. Более того, если граждане узнают об утверждении таких документов уже в процессе строительства, то здесь и может возникнуть обсуждение, причем не всегда положительное, подчеркнула президент Фонда «Институт экономики города», руководитель Комиссии по жилполитике Общественного совета при Минстрое Надежда Косарева. По ее словам, именно для предотвращения такого риска и предназначены публичные слушания.
«Такие общественные обсуждения особенно важны для Москвы, где успешно продолжается большое строительство и жители уже привыкли к возможности высказать свое мнение по многим вопросам, в том числе по градостроительным. В Москве созданы очень удобные сервисы для учета общественного мнения онлайн», — отметила Косарева.
Риски отмены
Отмену публичных слушаний можно рассматривать и как положительное явление, и как отрицательное, считают эксперты. «В нынешней ситуации отмену публичных слушаний действительно можно рассмотреть в качестве положительного явления, поскольку данная процедура является сложной и зачастую может длиться по несколько месяцев, что чревато серьезными задержками строительства и срывами реализации многих проектов, в числе которых больницы, школы и жилые дома», — считает Василий Малинин.
Однако следует учитывать и минусы. Отмена публичных слушаний фактически лишает население права на участие в решении многих вопросов местного значения, такие решения будут приниматься уже без учета мнения жителей, подчеркнула президент Фонда «Институт экономики города». По ее мнению, в такой ситуации мы можем столкнуться с недобросовестным поведением застройщиков, которые смогут беспрепятственно согласовывать строительство различных объектов инфраструктуры в местах, где население было бы против их строительства и могло бы выразить соответствующее мнение на публичных слушаниях».
Такого же мнения придерживается главный архитектор департамента территориального планирования градостроительного института «Мирпроект» Елена Хазыкова. «Отказ от процедуры проведения публичных слушаний и общественных обсуждений может кардинально изменить облик муниципального образования, так как, по сути, развязывает руки недобросовестным чиновникам и застройщикам, позволяя навязывать неправомерные решения и нарушая законодательство. Отменять публичные слушания/обсуждения, на мой взгляд, нельзя. Необходимо лишь оптимизировать сроки их проведения, сократив до одного месяца», — подчеркнула архитектор.
Кроме того, по ее словам, возможно рассматривать вопрос об отсутствии необходимости проведения публичных слушаний в случаях реализации решений по размещению жизненно важных объектов местного, регионального и федерального значения, если размещение таких объектов не нарушает права граждан, уточнила Хазыкова. Она подчеркнула, что для горожан это единственная возможность выразить свое мнение и обсудить принимающиеся проекты муниципальных правовых актов и вопросы местного значения.
Источник: realty.rbc.ru
Статья 28. Особенности организации и проведения общественных обсуждений, публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов
3. Общественные обсуждения или публичные слушания по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов и по проектам, предусматривающим внесение изменений в генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов (далее в настоящей статье — общественные обсуждения или публичные слушания), проводятся в каждом населенном пункте муниципального образования.
4. При проведении общественных обсуждений или публичных слушаний в целях обеспечения участников общественных обсуждений или публичных слушаний равными возможностями для участия в общественных обсуждениях или публичных слушаниях территория населенного пункта может быть разделена на части.
5. Утратила силу с 29 декабря 2017 г. — Федеральный закон от 29 декабря 2017 г. N 455-ФЗ
6. Утратила силу с 29 декабря 2017 г. — Федеральный закон от 29 декабря 2017 г. N 455-ФЗ
7. Утратила силу с 29 декабря 2017 г. — Федеральный закон от 29 декабря 2017 г. N 455-ФЗ
8. Срок проведения общественных обсуждений или публичных слушаний с момента оповещения жителей муниципального образования об их проведении до дня опубликования заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может быть менее одного месяца и более трех месяцев.
8.1. В случае, указанном в части 7.1 статьи 25 настоящего Кодекса, срок проведения общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту, предусматривающему внесение изменений в генеральный план, с момента оповещения жителей муниципального образования о проведении таких общественных обсуждений или публичных слушаний до дня опубликования заключения о результатах таких общественных обсуждений или публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может быть менее одного месяца и более двух месяцев.
9. Глава местной администрации с учетом заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимает решение:
1) о согласии с проектом генерального плана и направлении его в представительный орган муниципального образования;
2) об отклонении проекта генерального плана и о направлении его на доработку.
Комментарий к Ст. 28 ГрК РФ
В целях реализации требований о проведении публичных слушаний органы местного самоуправления согласно п. 2 комментируемой статьи должны принять нормативный акт, устанавливающий порядок проведения слушаний.
Правовое значение результатов публичных слушаний определено п. 9 комментируемой статьи, согласно которому глава муниципального образования при принятии решения учитывает мнение участников публичных слушаний.
Основы правового содержания публичных слушаний установлены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Согласно указанному Закону публичные слушания проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения.
Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования.
Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования — главой муниципального образования.
При этом на публичные слушания в обязательном порядке должны выноситься:
— проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав;
— проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
— проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы выдачи разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;
— вопросы о преобразовании муниципального образования.
Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.
Так, например, решением Совета депутатов г. Юбилейный Московской области от 26 мая 2005 г. N 153 было утверждено Положение «О порядке проведения публичных слушаний в городе Юбилейный».
Этим нормативным актом установлены следующие основные понятия.
Публичные слушания — форма участия жителей города в осуществлении местного самоуправления путем выражения своего мнения (отношения) к решению общественно значимых вопросов местного значения.
Представитель общественности — физическое или юридическое лицо, а также их ассоциации, организации, группы или иные объединения, за исключением тех, кто принимает решения по данному вопросу в силу служебных обязанностей, представляет органы местного самоуправления и государственные органы или участвует в их деятельности на основании возмездного договора.
Комиссия — коллегиальный орган, сформированный на паритетных началах из должностных лиц органов местного самоуправления и представителей общественности, осуществляющий организационные действия по подготовке и проведению публичных слушаний.
Эксперт публичных слушаний — лицо, представившее в письменном виде заключение по вопросам, выносимым на публичные слушания, и принимающее участие в прениях для их аргументации.
Кроме того, Положением о публичных слушаниях установлено, что публичные слушания проводятся по вопросам местного значения, их решения носят рекомендательный характер для органов местного самоуправления.
На публичные слушания для обсуждения выносятся:
1) проект Устава г. Юбилейный, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав города Юбилейный;
2) проект городского бюджета и отчет о его исполнении;
3) проекты планов и программ развития г. Юбилейный;
4) вопросы о преобразовании г. Юбилейный;
5) проект генерального плана и внесение в него изменений с учетом особенностей, предусмотренных ГрК РФ.
На публичные слушания могут выноситься иные вопросы местного значения, предусмотренные действующим законодательством и требующие учета интересов жителей города.
Правом инициативы проведения публичных слушаний обладают:
1) инициативные группы граждан г. Юбилейный численностью не менее 50 человек;
2) зарегистрированные в установленном порядке общественные объединения и организации;
3) органы территориального общественного самоуправления;
4) глава г. Юбилейный;
5) Совет депутатов г. Юбилейный;
6) органы государственной власти Московской области.
Ходатайство от имени населения, подписанное установленным числом граждан, либо протокол собрания представителей общественного объединения, организации, органа территориального общественного самоуправления о проведении публичных слушаний направляются в Совет депутатов или главе города.
Ходатайство о проведении публичных слушаний должно включать:
1) тему публичных слушаний;
2) обоснование необходимости проведения публичных слушаний;
3) информационные, аналитические материалы, относящиеся к теме публичных слушаний;
4) список кандидатур для включения в состав комиссии.
Не позднее чем через три недели со дня регистрации в Совете депутатов ходатайства о проведении публичных слушаний:
1) при отклонении инициативы о проведении публичных слушаний ее инициаторы вправе повторно внести предложение о проведении публичных слушаний по тому же вопросу с приложением более 200 подписей жителей г. Юбилейный;
2) если в поддержку назначения публичных слушаний высказались более 200 жителей города, публичные слушания по указанной теме назначаются Советом депутатов в обязательном порядке.
Публичные слушания, проводимые по инициативе главы города по вопросам, отнесенным к его компетенции, назначаются постановлением главы города не позднее чем через три недели со дня регистрации в администрации ходатайства о проведении публичных слушаний либо глава города вносит инициативу о проведении публичных слушаний в Совет депутатов. В решении (постановлении) о проведении публичных слушаний указываются:
1) тема публичных слушаний;
2) дата, место, время проведения публичных слушаний;
3) инициатор проведения публичных слушаний;
4) состав комиссии по подготовке и проведению публичных слушаний;
5) порядок ознакомления и получения документов, предлагаемых к рассмотрению на публичных слушаниях;
6) источники финансирования мероприятий, связанных с проведением публичных слушаний.
Решение (постановление) о проведении публичных слушаний публикуется (обнародуется) не менее чем за 15 дней до их проведения. Публичные слушания назначаются не позднее чем через два месяца со дня регистрации ходатайства о проведении публичных слушаний в Совете депутатов или администрации города. Комиссия осуществляет организационные действия по подготовке и проведению публичных слушаний. Комиссия имеет право привлечь экспертов по вопросам, выносимым на публичные слушания.
Участниками публичных слушаний с правом на выступление являются глава города, депутаты Совета депутатов, уполномоченный представитель инициативной группы, эксперты, иные лица, внесшие письменные рекомендации по вопросам публичных слушаний не позднее чем за пять дней до даты проведения публичных слушаний.
Публичные слушания проводятся в форме выступлений участников. Время выступления, порядок выступлений, количество выступающих, продолжительность публичных слушаний определяются комиссией.
По результатам публичных слушаний составляется итоговый документ — заключение. Результаты публичных слушаний заносятся в протокол, который подписывается членами комиссии. Результаты публичных слушаний по каждому вопросу подлежат обязательному рассмотрению органом местного самоуправления с принятием соответствующего решения. Заключение комиссии и решение органа местного самоуправления публикуются (обнародуются) в средствах массовой информации не позднее 15 дней со дня проведения публичных слушаний. Если решение органа местного самоуправления не совпадает с заключением комиссии, то проводятся повторные публичные слушания либо создается согласительная рабочая группа органа местного самоуправления и комиссии по проведению публичных слушаний.
Второй комментарий к Статье 28 Градостроительного кодекса
1. Положения комментируемой статьи основываются на конституционной норме ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, которая непосредственно устанавливает право граждан осуществлять местное самоуправление путем референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления. К таким «другим формам» и относится институт публичных слушаний.
Формулировка «право на благоприятные условия жизнедеятельности» в Основном Законе отсутствует, но согласно ст. 55 Конституции РФ перечисление в ней основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Статья 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» развивает указанные выше конституционные нормы, так же как и весь ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» принят в развитие главы 8 Конституции РФ о местном самоуправлении. Согласно ч. 1 ст. 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» публичные слушания могут проводиться для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования.
Часть 1 комментируемой статьи императивно устанавливает принцип обязательности проведения публичных слушаний по проектам генеральных планов, увязывая обязательный характер слушаний с целью:
— соблюдения прав человека на благоприятные условия жизнедеятельности;
— соблюдения прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.
Здесь видна попытка законодателя достичь баланса между защитой общесоциальных интересов всего населения соответствующего муниципального образования и защитой экономических интересов обладателей земельных участков (подразумевается не только право собственности, но и иные вещные права на земельные участки).
Принцип обязательности проведения публичных слушаний корреспондирует с нормами п. 3 ч. 3 ст. 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», согласно которым на публичные слушания в обязательном порядке должны выноситься проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки.
Напомним, что термин «поселение» здесь понимается в смысле ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» как сельское либо городское поселение. Согласно ст. 2 данного Закона под муниципальным образованием понимается городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения:
— сельское поселение представляет собой один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
— городское поселение — это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
— муниципальный район представляет собой несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера;
— городской округ определяется как городское поселение, которое не входит в состав муниципального района;
— городской округ с внутригородским делением — городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта РФ образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования;
— внутригородской район — внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
— внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
О содержании генерального плана см. комментарий к ст. 23.
2. Часть 2 содержит бланкетную норму, отсылающую в области вопросов организации и проведения публичных слушаний к уставам муниципальных образований и (или) нормативным правовым актам представительных органов муниципальных образований. При этом устанавливается оговорка об обязательности учета в указанных нормативных правовых актах положений комментируемой статьи.
Следовательно, указанные вопросы могут регулироваться либо уставом, либо специально принятым муниципальным нормативным правовым актом, либо частично уставом, а частично — специальным нормативным правовым актом представительного органа. Такой подход законодателя представляется обоснованным с учетом довольно объемного перечня вопросов, которые в обязательном порядке должны регулироваться именно уставом муниципального образования. Большинство уставов муниципальных образований содержат, как правило, одну статью, в которой регулируются лишь основные вопросы организации и проведения публичных слушаний. Как правило, эти статьи в основном дублируют приведенную выше норму п. 3 ч. 3 ст. 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
К примеру, п. 4 ч. 3 ст. 16 Устава муниципального образования «Город Саратов», принятого решением Саратовской городской Думы от 18 декабря 2005 г. N 67-649 «Об Уставе города Саратова», практически копирует указанную выше норму ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Аналогичные нормы содержит, в частности, п. 3 ч. 3 ст.
24 Устава города Иркутска, принятого решением городской Думы Иркутска от 20 мая 2004 г. N 003-20-430537/4. Даже структурно, юридико-технически приведенные статьи повторяют ст. 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
Статья 10 Устава муниципального образования «Город Балаково» (Саратовская область), принятого решением Совета муниципального образования город Балаково от 12 декабря 2005 г. N 14, структурно отличается от перечисленных статей, но в плане нормы об обязательности проведения публичных слушаний также совпадает с ними (п. 3 ч. 2 ст. 10 указанного Устава).
Специализированные нормативные правовые акты представительных органов власти муниципальных образований должны содержать более подробную и конкретизированную регламентацию проведения публичных слушаний, адаптируя ее при этом к специфике местных условий соответствующего муниципального образования (в рассматриваемом случае — сельских, городских поселений и городских округов). Закон позволяет представительным органам муниципальных образований принимать специализированный комплексный нормативный правовой акт, касающийся проведения публичных слушаний, либо принимать нормативный правовой акт, регулирующий именно рассматриваемый вид публичных слушаний, однако на практике второй подход практически не встречается. Как правило, примерная структура большинства подобных нормативных правовых актов включает в себя следующие составные части:
— общие положения. Здесь устанавливаются статус, значение процедуры публичных слушаний и их нормативно-правовая база;
— перечень вопросов, выносимых на публичные слушания. В этой части устанавливаются как обязательные, так и необязательные вопросы, подлежащие рассмотрению на публичных слушаниях. Может быть установлен исключительно перечень обязательных вопросов, как, например, в разделе II Положения о публичных слушаниях в городе Саратове, утв. решением Саратовской городской Думы от 16 ноября 2005 г. (далее в тексте — Положение о публичных слушаниях в г. Саратове). Согласно п. 3 указанного Положения в обязательном порядке на публичные слушания выносятся проект Генерального плана муниципального образования «Город Саратов», а также проекты о внесении в него изменений — правило, основывающееся на комментируемой статье ГрК РФ;
— инициаторы проведения публичных слушаний. Здесь перечисляются субъекты, обладающие правом инициировать публичные слушания. К примеру, в соответствии со ст. 3.1 Положения о публичных слушаниях в г. Саратове к субъектам инициативы проведения публичных слушаний относятся: группа жителей г. Саратова количеством не менее 50 человек; глава муниципального образования; городская Дума;
— участники публичных слушаний. Здесь могут не только содержаться перечни участников, но и оговариваться в общих чертах их основные права в рамках проведения слушаний;
— порядок проведения публичных слушаний (или порядок подготовки и проведения слушаний). Здесь подробно по стадиям регламентируются действия всех участников слушаний (включая прежде всего органы местного самоуправления) на всех стадиях слушаний, подробно регулируются процедурные моменты;
— может предусматриваться отдельным блоком такой раздел, как порядок организации и проведения публичных слушаний по проекту генерального плана, как, к примеру, это установлено разделом VI.1 Положения о публичных слушаниях в г. Саратове;
— результаты публичных слушаний. Здесь устанавливаются порядок принятия и оформления итогового документа (заключения) слушаний, а также порядок действий участников слушаний на их последней стадии;
— приложения. Этот раздел может не встречаться, но при его наличии в нем, как правило, устанавливаются образцы соответствующих документов слушаний — чаще всего это итоговый документ, перечень (список) инициативной группы, образцы бланков протоколов и т.д.;
— в случае формирования специализированного органа местного самоуправления по подготовке и обеспечению проведения публичных слушаний специализированный нормативный правовой акт представительного органа местного самоуправления может включать часть, устанавливающую статус и порядок деятельности такого органа (см. раздел IV Положения о публичных слушаниях в г. Саратове).
Эта примерная структура может быть как значительно увеличена, так и сжата — это зависит от специфики самого соответствующего муниципального образования и от специфики его нормативно-правовой базы.
3. Императивное правило ч. 3 комментируемой статьи о том, что публичные слушания проводятся в каждом населенном пункте муниципального образования, имеет целью обеспечение полноты участия населения в публичных слушаниях.
Этой же цели подчинено правило, согласно которому в случае внесения изменений в генеральный план в отношении части территории поселения или городского округа слушания должны проводиться с участием правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах территории поселения или городского округа, в отношении которой осуществлялась подготовка указанных изменений. Объект капитального строительства понимается здесь в смысле его определения, установленного п. 10 ст. 1 ГрК РФ (см. комментарий к ст. 1).
4. В целях обеспечения предоставления всем заинтересованным лицам равных возможностей для выражения своего мнения по предмету слушаний, а также в целях обеспечения гарантий более полного учета мнений населения законодатель установил возможность разделения на части территории населенного пункта, в котором проводятся слушания. С этой же целью законодатель предоставил органам представительной власти субъектов РФ полномочия по установлению предельной численности лиц, проживающих или зарегистрированных на такой территории.
Региональная нормотворческая практика в данной области идет по двум основным направлениям: либо включение соответствующей нормы в основной закон субъекта РФ о регулировании градостроительной деятельности, либо принятие отдельного специализированного закона. В частности, согласно ст. 20 Закона Саратовской области от 9 октября 2006 г. N 96-ЗСО «О регулировании градостроительной деятельности в Саратовской области» предельная численность лиц, проживающих или зарегистрированных на части населенного пункта, при проведении публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений, городских округов не должна превышать 300 тысяч человек. В некоторых субъектах РФ существует также практика принятия отдельных специализированных законов, устанавливающих такую численность. К примеру, Законом Свердловской области от 25 декабря 2006 г. N 102-ФЗ «О предельной численности лиц, зарегистрированных на части территории населенного пункта, в котором проводятся публичные слушания по проекту генерального плана поселения или генерального плана городского округа, в случае разделения его территории на части» предельная численность лиц, зарегистрированных на части территории населенного пункта, в котором проводятся публичные слушания по проекту генерального плана поселения или генерального плана городского округа, в случае разделения его территории установлена в процентном выражении в зависимости от численности населения такого населенного пункта: 30% от численности лиц, зарегистрированных на всей территории населенного пункта, — в населенных пунктах с численностью населения 1 000 000 человек и более; 40% — в населенных пунктах с численностью населения от 300 000 человек до 999 999 человек включительно и 50% — в населенных пунктах с численностью населения менее 300 000 человек.
5. Правило ч. 5 комментируемой статьи установлено в целях обеспечения участия населения в публичных слушаниях и в целях информирования населения о слушаниях. Оно предусматривает, что в целях доведения до населения информации о содержании проекта генерального плана уполномоченный на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления в обязательном порядке организует выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта генерального плана на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению. Это правило корреспондирует с нормой ч. 4 ст. 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», согласно которой порядок организации и проведения публичных слушаний должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.
Уполномоченный на проведение слушаний орган местного самоуправления обязан обеспечить доведение до населения всей полноты информации о предмете слушаний — о проекте генерального плана. Организация выставок, экспозиций, демонстрационных и наглядных материалов проекта, организация выступлений разработчиков проекта и органов местного самоуправления в средствах массовой информации — это не полный перечень форм и способов доведения такой информации до населения.
В этой связи следует подчеркнуть важность оперативного взаимодействия представительного органа власти соответствующего муниципального образования с местными СМИ. Трудность практической реализации данной обязанности ответственного органа состоит в том, что финансирование организации публичных слушаний осуществляется за счет средств местного бюджета, которых часто может для этого недоставать. Существует практика формирования на период подготовки слушаний специализированного органа местного самоуправления, функцией которого является осуществление подготовки проведения публичных слушаний (например, разделом IV Положения о публичных слушаниях в г. Саратове предусмотрено создание Оргкомитета по подготовке и проведению публичных слушаний, Комиссии по вопросам землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов»). Представляется целесообразным наделение таких специализированных органов полномочиями по обеспечению выполнения рассматриваемой обязанности, но с обязательным привлечением для этого, при необходимости, управленческих ресурсов и компетенций представительного и исполнительного органов власти муниципального образования.
6. Правило ч. 6 комментируемой статьи — это развитие и конкретизация конституционно-правовой гарантии непосредственного, прямого волеизъявления как одной из форм осуществления местного самоуправления (ч. 2 ст. 130 Конституции РФ).
Любой из участников слушаний вправе направлять в уполномоченные на проведение слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа свои предложения и замечания, касающиеся проекта генерального плана. Эти замечания и предложения подлежат занесению (включению) в протокол публичных слушаний.
Форма протокола публичных слушаний определяется специализированным правовым актом представительного органа местного самоуправления. Как правило, в структуру протокола входят следующие блоки информации: место и время проведения слушаний; предмет слушаний; участники слушаний; председатель и секретарь слушаний; способ информирования общественности; основание проведения слушаний; повестка дня (вопросы, подлежащие обсуждению); порядок проведения слушаний; замечания и предложения.
В обязательном порядке должны вноситься и по возможности подробнее фиксироваться все предложения и замечания, касающиеся предмета слушаний (в данном случае — проекта генерального плана). При отсутствии предложений и замечаний также в обязательном порядке в протокол должна быть внесена запись об этом.
Если слушания проводятся в нескольких населенных пунктах, то в обязательном порядке указывается тот населенный пункт, представитель которого внес соответствующие предложения и (или) замечания. Протокол подписывается председателем и секретарем публичных слушаний; при отсутствии одной из таких подписей протокола юридически нет. Если территория муниципального образования разделена на части, соответствующим образом оформляется и подписывается протокол каждого заседания. Срок, в течение которого протокол должен быть составлен в окончательном виде, устанавливается нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления. Например, согласно п. 6.1.1.8 Положения о публичных слушаниях в г. Саратове — не позднее 7 дней со дня проведения каждого заседания публичных слушаний.
7. Часть 7 комментируемой статьи устанавливает императивную норму об опубликовании информации о результатах публичных слушаний: заключение о результатах публичных слушаний подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации и размещается на официальном сайте поселения, официальном сайте городского округа в сети Интернет.
Согласно ч. ч. 2 и 3 ст. 47 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом соответствующего муниципального образования. Часть 3 содержит также императивное требование, согласно которому порядок опубликования должен обеспечивать возможность ознакомления граждан с правовыми актами, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
Согласно п. 4 ст. 8 ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» запрещается ограничение доступа:
— к нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления;
— к информации о состоянии окружающей среды;
— к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну);
— к информации, накапливаемой в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией.
Правовой режим информации о результатах публичных слушаний — это правовой режим общедоступной информации, то есть общеизвестных сведений и иной информации, к которой не ограничен доступ (ст. 7 ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»). Напомним, что в рамках информационного обеспечения градостроительной деятельности функционирует ФГИС ТП — федеральная государственная информационная система территориального планирования, и органы местного самоуправления должны обеспечивать доступ к проектам генеральных планов и материалам по их обоснованию в ФГИС ТП с использованием интернет-сайта (в настоящее время это fgis.economy.gov.ru) не менее чем за 3 месяца до их утверждения (подробнее см. комментарий к ст. 57.1).
Правовой режим видов информации, в отношении которой законодательно устанавливаются соответствующие ограничения, определяется специализированными федеральными законами, к примеру, правовой режим государственной тайны — Законом РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 «О государственной тайне». Необходимость подобного ограничения может быть продиктована, в частности, спецификой правового статуса муниципального образования — ЗАТО (например, поселок Светлый Саратовской области).
Нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления конкретизируют и развивают нормы ч. 7 комментируемой статьи. В частности, согласно п. 7.5 Положения о публичных слушаниях в г. Саратове заключение о результатах публичных слушаний публикуется в газете «Саратовская панорама» или размещается на официальном сайте городской Думы (saratovduma.ru) или на официальном сайте администрации муниципального образования «Город Саратов» (saratovmer.ru).
8. Часть 8 комментируемой статьи устанавливает минимальную и максимальную продолжительность сроков, в течение которых должны быть проведены публичные слушания, — от одного до трех месяцев. В случае если по каким-либо причинам публичные слушания проведены в срок менее одного месяца, то исходя из буквального толкования комментируемой нормы они должны считаться несостоявшимися. Возможность продления трехмесячного срока закон не устанавливает. Уставом соответствующего муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования могут устанавливаться и иные сроки, но они в любом случае не должны превышать 3 месяцев или быть менее 1 месяца.
Так, согласно п. 6.1.1.4 Положения о публичных слушаниях в г. Саратове срок проведения публичных слушаний по проекту Генерального плана муниципального образования «Город Саратов» или проекту о внесении изменений в Генеральный план города составляет два месяца и не может превышать трех месяцев с момента оповещения жителей муниципального образования о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний.
В соответствии с п. 7.1 Положения о публичных слушаниях в области градостроительной деятельности в городе Иркутске, утв. решением Думы г. Иркутска от 31 августа 2005 г. N 004-20-160180/5, срок проведения публичных слушаний по проекту генерального плана города, проекту планировки территории и проекту межевания территории — с момента публикации сообщения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний — не может быть менее одного месяца и более трех месяцев.
Начало течения срока — следующая за днем оповещения жителей муниципального образования дата, а окончание срока — дата опубликования заключения о результатах слушаний, то есть эта дата поглощается сроком проведения публичных слушаний.
9. Частью 9 устанавливается исчерпывающий перечень видов решения главы местной администрации с учетом заключения о результатах слушаний. Это, соответственно, либо решение о согласии с проектом генерального плана и о направлении его в представительный орган, либо решение об отклонении проекта и о направлении его на доработку. Указанные полномочия главы местной администрации обусловлены его правовым статусом как руководителя местной администрации на принципах единоначалия — ч. 1 ст. 37 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
О порядке подготовки, утверждения и согласования генерального плана см. комментарии к ст. ст. 23 — 25.
Источник: stgrkrf.ru