Относятся ли памятники к объектам капитального строительства

В статье на основе анализа действующего законодательства Российской Федерации предпринята попытка исследовать здания объектов культурного наследия в качестве объектов капитального строительства и выявить требования, предъявляемые к безопасности объектов культурного наследия как объектов капитального строительства. Исследованы отдельные правовые коллизии, касающиеся вопросов сохранения объектов культурного наследия. Бердюгина Ю. М., 2015

3.1. Особенности получения разрешительной документации и проведения работ в отношении объектов культурного наследия, их территорий и иных регулируемых законодательством об ОКН видах объектов

Объекты культурного наследия подразделяются на три вида: памятники, ансамбли и достопримечательные места [1] .

В законе № 73-ФЗ установлено также следующее разделение, влияющее на условия проведения работ, затрагивающих соответствующие объекты:

1) ОКН, включённый в реестр (объект, включённый в Единый государственный реестр ОКН);
2) выявленный ОКН (объект, включённый в перечень выявленных ОКН, – промежуточный этап до включения в Единый государственный реестр ОКН);
3) объект, обладающий признаками ОКН (объект, в отношении которого в региональный орган охраны ОКН направлено заявление о включении в реестр; промежуточный этап до включения в перечень выявленных ОКН).

Ограничения установлены в отношении всех объектов, однако наиболее существенные ограничения определены для ОКН, включённых в Единый государственный реестр ОКН. Наименьшие требования предусмотрены для объектов, обладающих признаками ОКН, однако определённые ограничения законом установлены и для них. В частности, до начала землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, осуществление которых может оказывать воздействие на объект, обладающий признаками объекта культурного наследия, необходимо проведение историко-культурной экспертизы (п. 1 ст. 31 закона № 73-ФЗ).

Меры по обеспечению сохранности объектов культурного наследия, принимаемые при проведении изыскательских, проектных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, также определены в ст. 36 закона № 73-ФЗ.

Дополнительно закон № 73-ФЗ различает правовой статус самого ОКН и прилегающих к нему территорий, в отношении которых также устанавливаются специальные ограничения, рассмотренные в п. 1.4.11 настоящего справочника.

Работы по сохранению объекта культурного наследия

Понятие сохранения объекта культурного наследия установлено в п. 1 ст. 40 закона № 73-ФЗ и подразумевает меры, направленные на обеспечение физической сохранности и сохранение историко-культурной ценности объекта культурного наследия, предусматривающие консервацию, ремонт, реставрацию, приспособление объекта культурного наследия для современного использования и включающие в себя научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научное руководство проведением работ по сохранению объекта культурного наследия, технический и авторский надзор за проведением этих работ.

Необходимо отметить, что до принятия закона РФ от 22.10.2014 № 315-ФЗ [2] действовала норма п. 2 ст. 35 закона № 73-ФЗ, согласно которой запрещались проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории памятника или ансамбля, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения. Данная норма позволяла в отношении памятников выполнять не только работы по сохранению, но и другие работы, к примеру, перепланировку, в отношении которых были установлены меньшие требования, нежели в отношении работ по сохранению. Исключение данной статьи из закона № 73-ФЗ даёт понять, что законодатель намеренно допускает в отношении ОКН только работы по сохранению.

Если не говорить о консервации объекта культурного наследия, которая является специальной мерой, направленной на предотвращение ухудшения состояния памятника, то важно проанализировать три вида работ по сохранению:

1) ремонт памятника – научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях поддержания в эксплуатационном состоянии памятника без изменения его особенностей, составляющих предмет охраны (ст. 42 закона № 73-ФЗ);
2) реставрация памятника или ансамбля – научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях выявления и сохранности историко-культурной ценности объекта культурного наследия (ст. 43 закона № 73-ФЗ);
3) приспособление объекта культурного наследия для современного использования – научно-исследовательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях создания условий для современного использования объекта культурного наследия, включая реставрацию представляющих собой историко-культурную ценность элементов ОКН (ст. 44 закона № 73-ФЗ).

Содержащиеся в законодательстве формулировки являются неудачными и фактически не устанавливают каких-либо специальных критериев, позволяющих отнести запланированные работы к тому или иному виду работ по сохранению. Законодательно не установлены также и какие-либо конкретные пределы осуществления тех или иных работ в рамках сохранения ОКН, за исключением общего ограничения, что такие работы не должны изменять особенностей, составляющих предмет охраны.

В целях систематизации указанные виды работ можно условно разделить по следующим критериям:

• ремонт памятника применяется в целях сохранения и поддержания в надлежащем состоянии каких-либо элементов, составляющих предмет охраны;
• реставрация применяется при необходимости восстановления и ремонта охраняемых элементов или отдельных частей памятника, возможно, утраченных, т. е. является более объёмным понятием, нежели просто ремонт;
• приспособление для современного использования – комплексная процедура, включающая в себя, помимо непосредственно реставрационных работ, ряд мероприятий, направленных на создание условий, способствующих современному использованию объекта. Т. е. приспособление, в отличие от ремонта и реставрации, предполагает возможность создания и добавления в отношении объекта каких-либо новых элементов, определяемых современными потребностями и уровнем развития технологий.

На практике в рамках работ по приспособлению объекта культурного наследия производится его реконструкция с реставрацией и ремонтом охраняемых элементов и добавлением новых необходимых элементов (например, проёмов, оборудования, эскалаторов и пр.). В частности, возможным является изменение площади и (или) количества помещений ОКН (п. 3 ст. 40 закона № 73-ФЗ). Такие работы признаются законными, если в рамках их выполнения получаются все необходимые согласования и соблюдается установленная законом разрешительная процедура для проведения работ по сохранению ОКН. Так, например, решением ВАС РФ от 20.01.2011 № ВАС‑15090/10, подтверждённым определением ВАС РФ от 03.03.2011 № ВАС‑1878/11, было признано законным распоряжение Президента РФ о проведении реконструкции памятника федерального значения «Средние торговые ряды», т. к. данное распоряжение предусматривало, что такая реконструкция должна проводиться «в соответствии с требованиями законодательства», т. е. с учётом требований охраны ОКН. Данное решение ВАС РФ не означает, что в отношении памятников разрешена реконструкция. Наоборот, ВАС РФ говорит о том, что реконструкция допустима, но не как реконструкция, а как приспособление объекта для современного использования с условием соблюдения всех установленных разрешительных процедур.

Условия проведения работ по сохранению

Условия проведения работ по сохранению ОКН и выявленных ОКН определены ст. 45 закона № 73-ФЗ.

Так, работы по сохранению проводятся на основании:

• задания на проведение указанных работ;
• разрешения на проведение научно-исследовательских и изыскательских работ;
• проектной документации на проведение работ по сохранению, в отношении которой обеспечено проведение историко-культурной экспертизы [4] и получение согласования;
• разрешения на проведение непосредственно производственных работ;
• при условии осуществления технического, авторского надзора и государственного надзора в области охраны ОКН за их проведением;
• при условии обеспечения приёмки работ по сохранению.

Выдача задания и разрешения на проведение работ по сохранению, согласование проектной документации на проведение работ по сохранению осуществляются:

1) федеральным органом охраны объектов культурного наследия (Минкультуры России) – в отношении отдельных ОКН федерального значения, перечень которых утверждается Правительством РФ [5] ;
2) региональным органом охраны объектов культурного наследия – в отношении ОКН федерального значения (за исключением объектов, указанных в п. 1), ОКН регионального значения, выявленных ОКН;
3) муниципальным органом охраны объектов культурного наследия – в отношении ОКН местного (муниципального) значения.

Например, в Санкт-Петербурге в отношении ОКН регионального значения и выявленных объектов соответствующие функции исполняет Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры (далее – КГИОП). Приёмка работ по сохранению ОКН осуществляется также КГИОП. В Москве этот орган называется Департамент культурного наследия города Москвы (сокращённо – Мосгорнаследие). В других регионах имеются свои региональные органы охраны ОКН.

Первичным документом для дальнейшей разработки документации на выполнение работ по сохранению, в т. ч. приспособлению, и её согласования является задание на производство работ. Задание выдаётся на основании заявления собственника или иного законного владельца ОКН; в соответствии с п. 3 ст. 45 закона № 73‑ФЗ задание на проведение работ по сохранению составляется с учётом мнения указанных лиц. Учитывая данное положение, рекомендуется в задание на работы по приспособлению объектов для современного использования сразу включать все необходимые работы, которые планируется провести в рамках данной процедуры, на основании чего данные мероприятия будут учтены в проекте. Порядок выдачи задания утверждён Приказом Минкультуры России от 08.06.2016 № 1278 [6] .

Порядок выдачи разрешения на проведение работ по сохранению утверждён Приказом Минкультуры России от 21.10.2015 № 2625 [7] . Отметим, что согласно определению работ по сохранению такие работы включают в себя в том числе научно-исследовательские и изыскательские работы. В связи с тем, что эти работы (наряду с непосредственно производственными работами) могут повлиять на сохранность ОКН, разрешение необходимо получать и для выполнения таких работ, и для выполнения производственных работ. Выполнение работ по сохранению без разрешения влечёт административную ответственность в форме штрафа, который для юридических лиц предусмотрен в размере от 100 тысяч до 1 миллиона рублей [8] .

В отношении проектной документации на проведение работ по сохранению необходимо обеспечить:

• получение положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы, подтверждающего соответствие проектной документации на проведение работ по сохранению требованиям законодательства РФ в области государственной охраны ОКН. Порядок проведения экспертизы установлен Постановлением Правительства РФ от 15.07.2009 № 569 «Об утверждении Положения о государственной историко-культурной экспертизе»;
• получение согласования проектной документации. Порядок согласования установлен Приказом Минкультуры России от 05.06.2015 № 1749 [9] . Согласование может быть получено только после прохождения государственной историко-культурной экспертизы в отношении проектной документации.

После выполнения работ по сохранению лицо, осуществлявшее научное руководство проведением этих работ и авторский надзор за их проведением (проектировщик), в течение 90 рабочих дней со дня выполнения указанных работ представляет в соответствующий орган охраны ОКН, выдавший разрешение на проведение указанных работ, отчётную документацию, включая научный отчёт о выполненных работах [10] . Указанный орган утверждает представленную ему отчётную документацию в течение 30 рабочих дней со дня её представления. Состав и порядок утверждения отчётной документации о выполнении работ по сохранению установлен Приказом Минкультуры России от 25.06.2015 № 1840 [11] .

Непосредственно приёмка работ по сохранению осуществляется собственником или иным законным владельцем указанного ОКН либо лицом, выступающим заказчиком работ по сохранению данного ОКН, при участии органа охраны ОКН, выдавшего разрешение на проведение указанных работ.

При этом обязательными условиями для приёмки работ являются:

• утверждение соответствующим органом охраны ОКН отчётной документации;
• выдача указанным органом акта приёмки выполненных работ по сохранению ОКН. Порядок подготовки акта приёмки выполненных работ по сохранению ОКН и его форма также установлены Приказом Минкультуры России от 25.06.2015 № 1840.

Обращаем внимание, что в законе № 73-ФЗ установлены специальные требования к проектировщикам и подрядчикам, выполняющим работы по сохранению:

1) К проведению работ по сохранению допускаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеющие лицензию на осуществление деятельности по сохранению ОКН (памятников истории и культуры) народов РФ в соответствии с законодательством РФ.

2) Работы по консервации и реставрации проводятся физическими лицами, аттестованными федеральным органом охраны ОКН в установленном им порядке, состоящими в трудовых отношениях с юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, имеющими лицензию на осуществление деятельности по сохранению ОКН (памятников истории и культуры) народов РФ, а также физическими лицами, аттестованными федеральным органом охраны ОКН в установленном им порядке, являющимися индивидуальными предпринимателями, имеющими лицензию на осуществление соответствующей деятельности. При этом согласно письму Минкультуры России от 20.02.2017 № 1254-12-04 указанные требования распространяются и на проведение работ по приспособлению для современного использования, связанные с конструктивными и объёмно-планировочными решениями. Работы по приспособлению инженерных систем и оборудования, локальные ремонтные работы, проводимые для поддержания в эксплуатационном состоянии памятника и не изменяющие его особенностей, составляющих предмет охраны, проводятся, в свою очередь, неаттестованными специалистами.

При этом в проведении отдельных видов работ по сохранению могут участвовать добровольцы (волонтёры). Особенности участия добровольцев (волонтёров) в работах по сохранению, а также виды работ по сохранению, в которых указанные лица могут участвовать, определены в Постановлении Правительства РФ от 25.12.2019 № 1828 [12] . Фактически это те же работы, которые могут проводиться неаттестованными специалистами, а также работы по приспособлению для современного использования (за исключением реставрации), работы по благоустройству территории ОКН.

Работы по сохранению ОКН, затрагивающие конструктивные особенности объекта

Проведение работ по сохранению ОКН, при которых затрагиваются конструктивные и другие характеристики надёжности и безопасности объекта, осуществляется в соответствии с требованиями ГрК РФ.

В соответствии с пп. 5.1 п. 1 ст. 6, п. 3.4 ст. 49 ГрК РФ проектная документация ОКН подлежит государственной экспертизе, если при проведении работ по сохранению ОКН затрагиваются конструктивные и другие характеристики его надёжности и безопасности. В таком случае также требуется получение разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (п. 5.1 ст. 51 ГрК РФ).

Таким образом, в случае, если работы по сохранению ОКН затрагивают конструктивные и другие характеристики надёжности и безопасности объекта, то они проводятся с одновременным соблюдением двух процедур:

• разрешительная процедура по закону № 73-ФЗ (получение задания и разрешения на работы по сохранению и т. д.);
• процедура по ГрК РФ (прохождение государственной экспертизы проектной документации, получение разрешений на строительство и на ввод объекта в эксплуатацию).

При этом выдачу разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию осуществляет орган охраны ОКН.

Во избежание необходимости соблюдения дополнительной процедуры получения согласований в порядке ГрК РФ, до начала проектных работ проектная организация, которая имеет действующую лицензию на осуществление деятельности по сохранению ОКН, подготавливает акт определения влияния видов работ на конструктивные и другие характеристики надёжности и безопасности ОКН. На основании этого акта государственный заказчик (застройщик, технический заказчик) принимает обоснованное решение о влиянии видов работ на конструктивную надёжность и безопасность ОКН. Образец акта, а также критерии разграничения работ, затрагивающих конструктивные и другие характеристики надёжности и безопасности объектов, и иных работ определены в Письме Минкультуры России от 24.03.2015 № 90-01-39-ГП «О порядке проведения и приёмки работ по сохранению объекта культурного наследия». Так, в случае, если предполагаемые к проведению работы на ОКН связаны с изменением его исторически сложившейся конструктивной схемы и объёмно-планировочной структуры, то есть с изменением параметров объекта, его частей (площади, объёма), а также заменой и (или) восстановлением несущих строительных конструкций объекта, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов, такие работы относятся к работам, затрагивающим конструктивные и другие характеристики надёжности и безопасности ОКН.

В соответствии с указанным Письмом Минкультуры России в случае выполнения работ по сохранению, при которых не затрагиваются конструктивные и другие характеристики надёжности и безопасности объекта, подготовка проектной документации осуществляется в соответствии с ранее указанным национальным стандартом РФ [13] , а работы по консервации, ремонту, реставрации и приспособлению к современному использованию проводятся в соответствии с правилами проведения работ по сохранению ОКН. Если же применяются процедуры по ГрК РФ, то подготовка проектной документации осуществляется в соответствии с Положением о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию [14] , а производственные работы проводятся с учётом положений ГрК РФ и при условии обязательного соблюдения требований законодательства РФ об охране ОКН.

Для ситуаций, когда работы по сохранению ОКН требуют проведения государственной экспертизы проектной документации и получения разрешения на строительство, – такую документацию на работы по сохранению, передаваемую на экспертизу, и разрешение на строительство можно получать на отдельные части здания как на отдельные этапы работ. В случае разработки единого «глобального» проекта по приспособлению здания для современного использования разрешительная документация также должна получаться на отдельные этапы осуществления такого проекта.

Особенности подготовки проектной документации в рамках работ по сохранению ОКН установлены национальным стандартом РФ [16] , п. 5.3 которого устанавливает, что в зависимости от технического состояния объекта при осуществлении ремонтно-реставрационных работ научно-проектная документация может разрабатываться в целом на весь комплекс работ по сохранению ОКН или на отдельные этапы работ (в соответствии с п. 12.1 ст. 48 ГрК РФ). При этом национальный стандарт РФ не устанавливает какие-либо условия или критерии этапов работ, кроме общего понятия «технического состояния объекта». Таким образом, полагаем, что в рамках выполнения работ по сохранению ОКН разработка проектной документации возможна в отношении отдельных частей (помещений, этажей) зданий при условии получения задания на проведение работ в отношении таких частей. Оставшиеся части зданий могут использоваться и не требуют прекращения их эксплуатации на время проведения работ по сохранению.

Особенности деятельности в отношении объектов, включённых в Список всемирного наследия ЮНЕСКО

Согласно п. 1 ст. 25 закона № 73-ФЗ ОКН, представляющие собой выдающуюся универсальную историческую, археологическую, архитектурную, художественную, научную, эстетическую, этнологическую или антропологическую ценность, могут быть отнесены к объектам всемирного культурного и природного наследия в порядке, установленном Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия. Конвенция была ратифицирована ещё СССР в 1988 году [17] . Согласно п. 2 ст. 11 Конвенции Комитет всемирного наследия – межправительственный орган при ООН – формирует Список всемирного наследия, в который включаются ценности культурного и природного наследия, имеющие выдающуюся универсальную ценность. В Список всемирного наследия из объектов, находящихся в России, включены, в частности, исторический центр Санкт-Петербурга и связанные с ним комплексы памятников, исторические памятники Новгорода и окрестностей. Таким образом, в список включаются как конкретные объекты, так и территории.

В соответствии с параграфом 169 Руководства по выполнению Конвенции об охране всемирного наследия при каждом случае проведения работ, которые могут сказаться на состоянии объекта наследия, государства – стороны Конвенции направляют ежегодно в уполномоченный международный орган специальные отчёты и заключения по оценке воздействия этих ситуаций на объект. Международный совет по охране памятников и достопримечательных мест (ИКОМОС) выпустил Руководство по осуществлению оценок воздействия на наследие в отношении объектов всемирного культурного наследия, в котором предусмотрены рекомендации для проведения таких оценок воздействия.

Положения руководства развивает ГОСТ Р 58203-2018 [18] и ГОСТ Р 58204-2018 [19] . Отметим, что эти ГОСТы не включены в перечень обязательных стандартов, утверждённый Постановлением Правительства РФ от 04.07.2020 № 985 [20] , т. е. носят исключительно добровольный для исполнения характер. Более того, национальные стандарты подлежат принятию во исполнение требований технического регламента, утверждаемого федеральным законом, который также отсутствует.

Обращаем ваше внимание, что в самом тексте национальных стандартов указывается на обязательный характер их применения, что не соответствует требованиям федерального законодательства о статусе национальных стандартов.

Согласно указанным ГОСТам подготовка отчёта об оценке воздействия осуществляется в соответствии с техническим заданием, подготовленным Минкультуры России, и при его подготовке необходимо:

• определить наследие, потенциально подверженное риску, и его вклад в выдающуюся универсальную ценность объекта всемирного наследия;
• выявить влияние изменений на выдающуюся универсальную ценность (положительное или отрицательное);
• выявить влияние изменений на целостность и подлинность (положительное или отрицательное);
• предложить варианты возможного смягчения негативного воздействия на выдающуюся универсальную ценность.

Подготовленный отчёт об оценке воздействия на выдающуюся универсальную ценность объекта всемирного наследия подлежит согласованию с Минкультуры России и далее предоставляется в Комитет всемирного наследия.

Физические или юридические лица, осуществляющие оценку воздействия на наследие, должны обладать специальными аналитическими навыками в отношении конкретного проекта или места, квалификацией и опытом, соответствующими требованиям объекта, его материальному и нематериальному содержанию, выдающейся универсальной ценности, а также характеру и масштабам предлагаемых изменений.

Особенности деятельности на территории исторических поселений

Отдельные ограничения для градостроительной, хозяйственной и иной деятельности установлены для территорий исторических поселений.

Под историческим поселением понимаются включённые в перечень исторических поселений федерального значения или в перечень исторических поселений регионального значения населённый пункт или его часть, в границах которых расположены ОКН, включённые в реестр, выявленные ОКН и объекты, составляющие предмет охраны исторического поселения (п. 1 ст. 59 закона № 73-ФЗ).

Перечень исторических поселений федерального значения утверждён Приказом Минкультуры России № 418, Минрегиона России от 29.07.2010 № 339 [21] , а также дополняется отдельными актами Минкультуры России [22] . К примеру, историческими поселениями федерального значения являются г. Санкт-Петербург, г. Иркутск, г. Ростов. Перечень исторических поселений регионального значения, в свою очередь, утверждается органами государственной власти соответствующего субъекта РФ [23] . Территорией исторического поселения является территория в границах соответствующего населённого пункта. При этом границы территории исторического поселения могут не совпадать с границами населённого пункта (п. 8 ст. 59 закона № 73-ФЗ).

К предмету охраны исторического поселения, который утверждается уполномоченным государственным органом применительно к каждому историческому поселению [24] , относятся:

1) исторически ценные градоформирующие объекты – здания и сооружения, формирующие историческую застройку и объединённые в том числе масштабом, объёмом, структурой, стилем, конструктивными материалами, цветовым решением и декоративными элементами;
2) планировочная структура, включая её элементы;
3) объёмно-пространственная структура;
4) композиция и силуэт застройки – соотношение вертикальных и горизонтальных доминант и акцентов;
5) соотношение между различными городскими пространствами (свободными, застроенными, озеленёнными);
6) композиционно-видовые связи (панорамы), соотношение природного и созданного человеком окружения.

Градостроительная, хозяйственная и иная деятельность в историческом поселении должна осуществляться при условии обеспечения сохранности ОКН, включённых в реестр, выявленных ОКН, которые расположены на территории исторического поселения, и объектов, составляющих предмет охраны исторического поселения (п. 1 ст. 60 закона № 73-ФЗ).

С этой целью особенности деятельности в историческом поселении предусматриваются, в частности, в градостроительных регламентах, в том числе в отдельных случаях в градостроительных регламентах тех территориальных зон, которые расположены за границами исторического поселения [25] . Предусмотрены и особенности согласования проектов Генплана, проектов ПЗЗ, подготовленных применительно к территориям исторических поселений, – они подлежат согласованию с уполномоченными органами охраны ОКН.

Важное значение для застройщиков имеют дополнительные требования для получения разрешения на строительство объекта капитального строительства в историческом поселении. Таким требованием является получение заключения регионального органа охраны ОКН о соответствии раздела проектной документации, содержащего архитектурные решения, предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом (п. 9 ст. 60 закона № 73-ФЗ). Аналогично заключение регионального органа охраны ОКН необходимо для согласования описания внешнего облика объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома. Согласование не требуется в случае использования типовых архитектурных решений, утверждаемых региональным органом охраны ОКН. Подробно о получении подобных согласований см. раздел 1.5.3 настоящего справочника.

Также об ограничениях, связанных с запретом на отклонение от предельных параметров в части предельного количества этажей, предельной высоты зданий, строений, сооружений и требований к архитектурным решениям объектов капитального строительства в границах территорий исторических поселений, см. раздел 1.3.5 настоящего справочника.

2. К уникальным объектам относятся объекты капитального строительства (за исключением указанных в части 1 настоящей статьи), в проектной документации которых предусмотрена хотя бы одна из следующих характеристик: 1) высота более чем 100 метров; 2) пролеты более чем 100 метров

Безопасность объектов культурного наследия как особого вида объектов капитального строительства: правовой аспект Текст научной статьи по специальности «Строительство и архитектура»

Аннотация научной статьи по строительству и архитектуре, автор научной работы — Бердюгина Юлия Маликовна

В статье на основе анализа действующего законодательства Российской Федерации предпринята попытка исследовать здания объектов культурного наследия в качестве объектов капитального строительства и выявить требования, предъявляемые к безопасности объектов культурного наследия как объектов капитального строительства . Исследованы отдельные правовые коллизии, касающиеся вопросов сохранения объектов культурного наследия . Бердюгина Ю. М., 2015

Похожие темы научных работ по строительству и архитектуре , автор научной работы — Бердюгина Юлия Маликовна

SECURITY OF CULTURAL HERITAGE AS A SPECIAL TYPE OF CAPITAL CONSTRUCTION PROJECTS: LEGAL ASPECT

In an article based on an analysis of the existing legislation of the Russian Federation have attempted to explore the buildings of cultural heritage a as the object of capital construction and to identify the requirements for the security of object of the cultural heritage as the object of capital construction . The article also explored some legal conflicts relating to the conservation of cultural heritage.

Текст научной работы на тему «Безопасность объектов культурного наследия как особого вида объектов капитального строительства: правовой аспект»

УДК 72.008 БЕРДЮГИНА Ю. М.

Безопасность объектов культурного наследия как особого вида объектов капитального строительства: правовой аспект

В статье на основе анализа действующего законодательства Российской Федерации предпринята попытка исследовать здания объектов культурного наследия в качестве объектов капитального строительства и выявить требования, предъявляемые к безопасности объектов культурного наследия как объектов капитального строительства. Исследованы отдельные правовые коллизии, касающиеся вопросов сохранения объектов культурного наследия.

Ключевые слова: объект культурного наследия, безопасность, объект капитального строительства.

SECURITY OF CULTURAL HERITAGE AS A SPECIAL TYPE OF CAPITAL CONSTRUCTION PROJECTS: LEGAL ASPECT

In an article based on an analysis of the existing legislation of the Russian Federation have attempted to explore the buildings of cultural heritage a as the object of capital construction and to identify the requirements for the security of object of the cultural heritage as the object of capital construction. The article also explored some legal conflicts relating to the conservation of cultural heritage.

Keywords: object of the cultural heritage, the security, object of capital construction.

кандидат юридических наук, зам. директора по науке и юридическим вопросам Филиала ФГБУ «ЦНИИП Минстроя России» УралНИИпроект

В крупнейших городах объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) чаще всего представлены объектами недвижимости — зданиями, сооружениями. При этом в России исторически сложился подход к зданиям объектов культурного наследия как, в первую очередь, к музейным объектам. Он не учитывает нахождение объекта культурного наследия в активной городской среде и необходимость соблюдения требований к безопасности пребывания человека в объекте культурного наследия.

В связи с этим в данной статье предпринята попытка рассмотреть объект культурного наследия, прежде всего, как объект капитального строительства, выявить существующие требования к безопасности объектов культурного наследия и определить, есть ли необходимость в создании отдельных нормативных актов, регулирующих вопросы безопасности объектов культурного наследия.

Для того, чтобы понять, относится ли здание объекта культурного наследия с правовой точки зрения к объектам капитального строительства, обратимся к следующим положениям нормативно-правовых актов:

♦ п. 10 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, закрепляющему, что объект капитального строительства — это здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее — объекты незавершенного строительства), за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек;

♦ п. 6 ч. 2 Федерального закона № 384-ФЗ от 30.12.2009 г. «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (далее по тексту — Технический регламент о безопасности зданий и сооружений), определяющему, что здание — результат строительства, представляющий собой объемную строительную систему, имеющую надземную и (или) подземную части, включающую в себя помещения, сети инженерно-технического обеспечения и системы инженерно-технического обеспечения и предназначенную для проживания и (или) деятельности людей, размещения производства, хранения продукции или содержания животных;

♦ ст. 3 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры)

АКАДЕМИЧЕСКИЙ ВЕСТНИК УРАЛНИИПРОЕКТ РААСН 4|2015

народов Российской Федерации» (далее по тексту — Федеральный закон № 73-Ф3), установившему, что памятники, являющиеся одним из видов объектов культурного наследия, — это, в том числе, отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями.

Из содержания перечисленных нормативно-правовых актов можно сделать вывод о том, что здания и сооружения объектов культурного наследия и формально-юридически, и фактически относятся к особому виду объектов капитального строительства, представляющих собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющихся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

Исходя из положений о том, что здания объектов культурного наследия относятся к объектам капитального строительства, и из положений ст. 3 и 42 Технического регламента о безопасности зданий и сооружений, можно сделать вывод о том, что во время проведения работ по сохранению здания объекта капитального строительства должны соблюдаться требования данного закона в целях обеспечения безопасного пребывания людей в таких объектах.

Технический регламент о безопасности зданий и сооружений устанавливает минимально необходимые требования к зданиям и сооружениям (в том числе к входящим в их состав сетям инженерно-технического обеспечения и системам инженерно-технического обеспечения), а также к связанным со зданиями и сооружениями процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса), в том числе требования: механической и пожарной безопасности; безопасности при опасных природных процессах и явлениях и (или) техногенных воздействиях; безопасных для здоровья человека условий проживания и пребывания в зданиях и сооружениях; безопасности для пользователей зданиями и сооружениями; доступности зданий и сооружений для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения; энергетической эффективности зданий и сооружений; безопасного

уровня воздействия зданий и сооружений на окружающую среду.

При этом существующие юридические коллизии между Федеральным законом № 73-Ф3 и Градостроительным кодексом РФ № 190-ФЗ от 29.12.2004 г. частично исключили здания объектов культурного наследия из сферы регулирования Технического регламента

0 безопасности зданий и сооружений: согласно ст. 45 Федерального закона № 73-Ф3 в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса РФ проводятся те работы по сохранению объекта культурного наследия, при которых затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности. Соответственно, работы по сохранению объекта культурного наследия, при которых не затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности, не подпадают под действие Градостроительного кодекса РФ, хотя, например, здание объекта культурного наследия может быть деревянным и должно отвечать требованиям пожарной безопасности.

Если обратиться непосредственно к объекту культурного наследия, то структурно можно выделить два элемента, входящих в него:

1 Часть объекта культурного наследия, являющаяся предметом охраны (особенностями объекта, являющимися основанием для включения его в реестр и подлежащих обязательному сохранению). Сохранение данной части объекта культурного наследия предполагает невозможность изменений особенностей объекта, являющихся предметом охраны, и необходимость проведения именно реставрационных работ в целях сохранения данного предмета охраны, и соответственно, делает практически невозможным соблюдение требований технических регламентов о безопасности.

2 Часть объекта культурного наследия, не являющаяся предметом охраны и предполагающая возможность проведения обычных строительно-монтажных работ и даже возможность изменения площади объекта культурного наследия. Соответственно, в данном случае становится возможным соблюдение требований технических регламентов о безопасности.

То, что не всегда здание объекта культурного наследия в полном объеме становится предметом охраны (очень часто предметом охраны ста-

новятся отдельные элементы здания), также закладывает коллизию в регулирование вопросов безопасности объекта культурного наследия.

В настоящее время действует Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», утвержденный Постановлением Правительства РФ № 1521 от 26.12.2014 г.

В настоящее время ведется работа над проектом технического регламента «О безопасности объектов культурного наследия», который должен стать аналогом Технического регламента о безопасности зданий и сооружений в области сохранения объектов культурного наследия [7].

Принятие отдельного закона, посвященного безопасности объектов культурного наследия, представляется нецелесообразным, поскольку часть положений будет дублировать положения существующего Технического регламента о безопасности зданий и сооружений и в целом сохранится система противостоящих, не связанных между собой нормативных актов в сфере строительства и в области сохранения объектов культурного наследия.

Иллюстрация 1. Эскизный проект футбольного стадиона в Екатеринбурге. 2015 г. URL: http://sportin.su/press/multimedia/gallery.html?galAlbum=22

Кроме того, на сегодняшний день положениями Градостроительного кодекса РФ и Технического регламента о безопасности зданий и сооружений, а также подзаконными актами, принятыми в их развитие, определена система мероприятий, в результате выполнения которых будет достигаться соответствие объекта капитального строительства требованиям безопасности: унифицированный состав проектной документации, государственная экспертиза результатов инженерных изысканий и проектной документации; строительный контроль; государственный строительный надзор; ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию.

При этом нужно отметить, что орган власти для реализации своих полномочий по выдаче разрешения на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия, на ввод объекта в эксплуатацию должен иметь сотрудников, обладающих специальным образованием, позволяющим хотя бы формально оценить правильность выполнения работ. В целях обеспечения безопасности граждан в ходе проведения работ по сохранению объекта культурного наследия и при использовании объекта должен осуществляться квалифицированный контроль и надзор. Однако не каждый орган охраны объектов культурного наследия имеет подобных специалистов.

В связи с этим включение процесса ведения всех работ по сохранению объектов культурного наследия в существующую систему ведения работ по реконструкции и капитальному ремонту объектов капитального строительства представляется более логичным.

Для включения зданий объектов культурного наследия как объектов капитального строительства в сложившуюся систему достижения соответствия объекта капитального строительства требованиям безопасности представляется достаточным

распространить требования Градостроительного кодекса РФ, Технического регламента о безопасности зданий и сооружений и Постановления Правительства РФ № 87 от 16.02.2008 г. «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» на здания объектов культурного наследия с внесением в данные нормативные акты изменений, касающихся особенностей таких объектов.

В контексте вопроса о соответствии объекта культурного наследия требованиям безопасности важным становится вопрос о том, наличие какого документа подтвердит качество строительно-монтажных работ, выполняемых организацией на объекте культурного наследия: лицензии на деятельность по сохранению объекта культурного наследия (лицензия, безусловно, важна при выполнении непосредственно реставрационных работ) — или свидетельства саморегулируемой организации на выполнение строительных работ, подтверждающего право организации выполнять строительно-монтажные работы (например, монтаж лифта для поднятия экспонатов в здании объекта культурного наследия, приспосабливаемого под музей). Необходимость иметь и лицензию на деятельность по сохранению объектов культурного наследия, и свидетельство саморегулируемой организации для проведения строительно-монтажных работ, например, устройства систем кондиционирования в здании объекта культурного наследия, усложняет процесс проведения работ по сохранению объектов и увеличивает стоимость подобных работ. Выходом из данной ситуации могло бы быть проведение требуемых строительно-монтажных работ (под ними не имеются в виду реставрационные работы) на основании свидетельства саморегулируемой организации, но под научным руководством лица (организации), имеющих лицензию на деятельность

по сохранению объектов культурного наследия.

Существующие на сегодняшний день юридические коллизии не позволяют в полной мере обеспечить единообразный подход в вопросах сохранения объектов культурного наследия, в частности, обеспечения достижения соответствия объекта культурного наследия требованиям безопасности.

Ярким примером этого может быть ситуация, сложившаяся в отношении объекта культурного наследия «Стадион «Центральный». Комплекс», расположенного по адресу: г. Екатеринбург, ул. Репина, 5, в связи с подготовкой стадиона к проведению в 2018 г. Чемпионата мира по футболу.

Поскольку стадион является объектом культурного наследия, то согласно п. 5.1 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ в случае, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности такого объекта, исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, уполномоченными в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, выдается разрешение на строительство.

Однако в связи с тем, что проводимые работы по сохранению и подготовке стадиона к проведению на нем матчей Чемпионата мира по футболу 2018 г. предполагают, по сути, новое строительство в рамках существующего объекта культурного наследия, то возникает вопрос о возможности выдачи органом охраны объектов культурного наследия разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (Иллюстрация 1).

В данной ситуации Правительство Свердловской области Постановлением №1043-ПП от 11.11.2015 г. «Об определении Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области исполнительным органом государственной власти Свердловской области, осуществляющим отдельные полномочия в сфере градостроительной деятельности, и внесении изменений в Постановление Правительства Свердловской области от 05.09.2012 г. № 963-ПП «Об утверждении Положения, структуры, предельного лимита штатной численности и фонда по должностным окладам в месяц Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской

области» определило Министерство строительства и развития инфраструктуры Свердловской области исполнительным органом государственной власти Свердловской области, осуществляющим полномочия по выдаче разрешений на строительство и разрешений на ввод в эксплуатацию стадионов для подготовки и проведения спортивных соревнований, включенных в Программу подготовки к проведению в 2018 г. в России Чемпионата мира по футболу, финансирование строительства и (или) реконструкции которых предусмотрено полностью или частично за счет средств федерального бюджета либо полностью за счет средств юридических лиц, и таким образом обеспечило соблюдение требований к безопасности объекта культурного наследия.

Привлечение органа власти, не уполномоченного на выдачу разрешений для проведения работ по сохранению объекта культурного наследия, с одной стороны, противоречит федеральному законодательству, а с другой стороны, за счет компетенции такого органа власти позволяет обеспечить соблюдение требований по безопасности к стадиону, являющемуся объектом культурного наследия и приспосабливаемому к современному использованию.

Отметим, что ситуации, когда в ходе приспособления объекта культурного наследия появляется новый строительный объем, порой превышающий сам объект культурного наследия, нередки, и процесс ведения работ на подобных объектах также нормативно не урегулирован. На основании изложенного можно сделать вывод

0 том, что здания объектов культурного наследия — это особый вид объектов капитального строительства, и, следовательно, в целях обеспечения безопасности использующих их граждан необходимо распространить на них требования безопасности, предъявляемые в целом к объектам капитального строительства.

Существующая сложная и противоречивая система регулирования выполнения работ по сохранению объектов культурного наследия не способствует увеличению реставрационных работ на зданиях объектов культурного наследия, соблюдению требований безопасности, предъявляемых к объектам капитального строительства, и нуждается в пересмотре.

Список использованной литературы

1 Долгов А. В. Методические рекомендации по оценке проектных решений реконструктивных дополнений на объектах культурного наследия (на правах рукописи). Екатеринбург : УралНИИпроект РААСН, 2008. С. 10-12.

2 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) // СЗ РФ. 26.01.2009. № 4. Ст. 445.

3 Федеральный закон от № 73-Ф3 от 2 июня 2002 г. «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» // СЗ РФ. 2002. № 26. Ст. 2519.

4 Градостроительный кодекс Российской Федерации № 190-ФЗ от 29 декабря 2004 г. // СЗ РФ. 2005. № 1 (часть I). Ст. 16.

5 Федеральный закон № 384-ФЗ от 30.12.2009 г. «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» // СЗ РФ. 2010. № 1. Ст. 5.

6 Постановление Правительства Свердловской области № 1043-ПП от 11.11.2015 г. «Об определении Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области исполнительным органом государственной власти Свердловской области, осуществляющим отдельные полномочия в сфере градостроительной деятельности, и внесении изменений

в Постановление Правительства Свердловской области № 963-ПП от 05.09.2012 г. «Об утверждении Положения, структуры, предельного лимита штатной численности и фонда по должностным окладам в месяц Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области» // Областная газета. № 210. 14.11.2015 г.

Для создания объектов капитального строительства необходимы подготовка проектной документации, получение разрешений на строительство и на ввод объекта в эксплуатацию (статьи 48, 48.1, 49, 51, 55 ГрК РФ). Поэтому вопрос о том, является ли объект недвижимостью, должен решаться с учетом положений ГрК РФ на стадии разработки проектной документации и получения разрешительных документов (письмо Минэкономразвития России от 22.04.2019 N Д23и-13390).

Стройка и реконструкция ОКН: законно или нет?

В 2015 году вступили в силу несколько запретов относительно застройки на территории объектов культурного наследия. В частности, запрещено:

возводить объекты капитального строительства на территории ОКН или ансамбля;

Исключением являются работы, необходимые для сохранения памятника или его элементов, а также исторической или природной среды в пределах территории объекта культурного наследия или ансамбля.

Столь однозначная трактовка запретов вызвала множество обсуждений среди застройщиков и лиц, занятых в сфере сохранения памятников истории и культуры.

Стройка или нет?

Если на территории объекта построено новое капитальное здание или сооружение, либо если существующие объекты увеличены в объемах, суды однозначно трактуют эти действия как нарушение правил охраны памятников истории и культуры. В результате новые здания признают самовольной постройкой, которая подлежит сносу за счет «нарушителя». Даже если все остальные строительные нормы и правила соблюдены, постройки и улучшения, повлекшие увеличение здания или изменение пространственных характеристик, должны быть устранены.

Однако есть и исключения из правил. Согласно ст. 5.1. ФЗ № 73 «Об объектах культурного наследия…» строительные и иные работы на территории памятника могут производиться в целях сохранения этого памятника, ансамбля или исторической среды. При этом памятники — это не только привычные нам старинные здания, но и отдельные квартиры, захоронения и мавзолеи, некрополи, объекты науки и техники, монументального искусства, военные сооружения (например, остатки крепостей, валов, доты и даже морские суда).

Поэтому стоит разделять общий и специальный режимы использования объектов, находящихся на территории памятника:

• специальный — касается исключительно объекта культурного наследия и его охраны. Никакие действия не должны отрицательно влиять на памятник или его элементы. Кстати, специальный режим действует и в отношении территорий и водных объектов, относящихся к территории, в пределах которых находится объект археологического наследия;
• общий — касается всех остальных объектов, а также элементов самого памятника, не являющихся предметом охраны.

При этом следует учитывать важный нюанс: если у памятника архитектуры четко определен предмет охраны, само здание памятника может быть изменено (объемы, структура, планировка) даже обычными подрядчиками без лицензии Министерства культуры, если сам предмет охраны при этом не затрагивается. Об этом прямо говорят, например, п. 3 ст. 40 и п. 10 ст. 45 закона об охране объектов культурного наследия № 73-ФЗ — площадь помещений или их количество можно изменить в рамках работы по сохранению памятника архитектуры. Правда, эти манипуляции потребуют отдельной разработки проекта и множества согласований.

Таким образом, при проведении работ по приспособлению объекта культурного наследия для современного использования можно вносить конструктивные изменения в помещениях, разумеется, если это не вредит предмету охраны.

Изменение параметров объекта капитального строительства (в том числе памятника архитектуры), является реконструкцией. Сюда входят пристройки и надстройки, увеличение площади и объема, перепланировка и т.д. Если реконструкцию планируют произвести в рамках приспособления памятника к современному использованию, необходимо соблюсти требования сохранения памятника.

Более того, согласно п. 1 ст. 47 ФЗ № 73 «Об объектах культурного наследия в Российской Федерации» прямо предусмотрена возможность воссоздать разрушенный памятник при соблюдении двух условий:

• объект имел особую историческую, архитектурную, научную, эстетическую, градостроительную или иную значимость;
• работы по воссозданию объекта культурного наследия проводит компания с лицензией на деятельность по сохранению объектов культурного наследия на основе достоверных и достаточных научных данных об утраченном памятнике и технологиях его создания.

Разумеется, в законе оговорено, что подобное восстановление утраченного памятника посредством реставрации возможно лишь в исключительных случаях. Это не должно стать основанием для попыток создания «новостроя» , стилизованного под старинные здания и обладающего статусом ОКН.

Если бы запрет на любое капитальное строительство, а также на конструктивное изменение распространялся на памятники и объекты садово-паркового искусства без каких-либо исключений, восстановление и воссоздание объектов культурного наследия в ходе реставрации было бы невозможно. Восстановление балюстрад, фронтонов, колонн, лепнин и скульптурных композиций, шпилей и куполов стало бы вне закона, ведь при этом увеличиваются объемно-пространственные характеристики памятника.

Проблемы возникли бы и с приспособлением памятников для современного использования — например, изменить планировку, сменить или убрать внутренние перегородки было бы невозможно даже в том случае, если объектом охраны является лишь фасад здания.

Хотите работать с госконтрактами по реставрации памятников? Поможем оформить лицензию Минкультуры на проектирование и реставрационные работы или купить готовое ООО с действующей лицензией. Выгодно, удобно, быстро. Звоните!

возводить объекты капитального строительства на территории ОКН или ансамбля; проводить строительные работы, в результате которых уже существующие здания увеличатся в объемах или изменят свое расположение в пространстве … Изменение параметров объекта капитального строительства (в том числе памятника архитектуры), является реконструкцией. Сюда входят пристройки и надстройки, увеличение площади и объема, перепланировка и т.д. Если реконструкцию планируют произвести в рамках приспособления памятника к современному использованию, необходимо соблюсти требования сохранения памятника .