Право на объект капитального строительства

Некоторые аспекты реализации градостроительных правомочий правообладателей земельных участков и объектов незавершенного строительства Правовой режим земельного участка и объем правомочий

Объект капитального строительства. Требования к объектам капитального строительства

Автострада или дорожная развязка, высотный дом, в котором находится несколько сот комфортабельных квартир, огромный трубопровод, по которому идет газ в Европу, имеют одно общее свойство. Каждое из этих сооружений — это объект капитального строительства.

Казуистический нонсенс

В российском законодательстве нет четкого определения этого термина, хотя в официальной документации им свободно оперируют. Однозначно то, что объект капитального строительства подразумевает длящийся во времени процесс возведения здания, реконструкции или ремонтных работ. И этот объект является долговременным сооружением. Временные постройки, такие как киоски, навесы, малые архитектурные формы, целевые сооружения, бытовки, даже мостовые переходы и автомобильные дороги не относятся к капитальным строениям. В эту категорию также не входят здания, предназначенные для индивидуального проживания частных лиц и их семей. Понятие капитального сооружения неразрывно связано с определением капитального строительства.

Что такое капитальное строительство

Не всякое строительство можно назвать капитальным. Строительными работами могут быть названы мероприятия, не связанные с недвижимым имуществом, например, конструирование морского судна или летательного аппарата. Капитальным строительством именуется совокупность строительно-монтажных работ, целью которых является создание нового объекта или воплощение объемно-конструктивных решений по отношению к существующему зданию или сооружению. Как ни странно, этот термин имеет экономическое, а не техническое происхождение. Экономисты в это понятие вкладывают необходимость непременного освоения значительных материальных средств и инвестиций. Финансовые затраты должны выразится в определенном виде дорогостоящего продукта. Строительные работы по возведению капитальных объектов могут осуществляться тремя способами: подрядным (с привлечением сторонней организации), хозяйственным (силами самого застройщика) или смешанным (часть работ выполняется застройщиком, а специализированные работы — с привлечением подрядчиков).

Возводимое здание — это уже недвижимость

Как находящиеся в стадии возведения, так и незавершенные здания (законсервированные) представляют определенную материальную ценность. В соответствии с законодательством объект капитального строительства является недвижимым имуществом и, на основании положения статьи 130 Градостроительного кодекса РФ, требует обязательной регистрации в органах государственного надзора. Следующий состав объекта капитального строительства позволяет отнести его к недвижимости:

• Размещение на земельном участке.
• Невозможность перемещения без разрушения конструкции.
• Значительная балансовая стоимость (является активом в финансовой сфере).
• Социально-экономическое значение.

Здание или сооружение, которое не было достроено, подлежит внесению в госреестр как объект незавершенного строительства. Консервация производится в случае приостановления работ более, чем на полгода.

Классификация объектов

Назначение объекта капитального строительства определяет совокупность требований, предъявляемых к его проектированию, возведению и эксплуатации. Систематизация недвижимости основывается на функциональности строений. Капитальные объекты по своему назначению подразделяются на следующие категории:

• Производственные здания и сооружения, в том числе оборонной инфраструктуры.
• Жилые дома, строения культурного и социального назначения, стадионы — все они объединяются под общим понятием непроизводственных объектов.
• Трубопроводные системы, транспортные коммуникации (автомобильные и железные дороги, но не мосты), линии электропередач относятся к линейным объектам.

Уникальные сооружения

Одной из категорий долговременных сооружений являются уникальные объекты капитального строительства. В соответствии со статьей 48 п. 1 Градостроительного кодекса РФ этот тип объектов характеризуется хотя бы одним из нижеследующих параметров:

• Подземная часть сооружения в полном объеме или частично находится ниже строительного нуля на 15 метров.
• Конструкция предусматривает монтаж консоли протяженностью более 20 метров.
• Высота сооружения превышает 100 метров.
• Пролетная конструкция — более 100 метров.

Создание подобных строений требует наличия специальных допусков у проектировщиков, подрядчиков и контролирующих органов. Уникальные объекты капитального строительства подразумевают реализацию нестандартных технических и технологических решений при их создании. Уникальными могут быть и отдельные конструкции по конфигурации и функциональности, при расчете которых применяются нетрадиционные приемы.

Последовательность действий

Сооружение капитального строения сопряжено с определенным алгоритмом согласования в разнообразных структурах государственной власти. В перечень официальных органов, одобряющих возведение объекта недвижимости, входят не только службы, непосредственно занимающиеся строительством или контролем за производством работ (Отдел капитального строительства, Управление архитектуры, проектные институты) — объект капитального строительства может быть возведен на определенной территории при условии согласования с природоохранными организациями, департаментом культуры и структурами МВД, ответственными за управление и организацию дорожного движения. Этапы создания нового объекта следующие:

• Архитектурно–проектное задание разрабатывается на основе требований заказчика.
• Составляется акт согласования границ участка.
• Проводятся изыскательские работы.
• Следующий шаг — создание проектно–сметной документации (ПСД).
• Разрешение на строительство капитального объекта органами местного самоуправления.
• Производство строительных работ.
• Акт приемки в эксплуатацию завершенного строительством объекта.

Одним из ключевых моментов разработки рабочей документации является государственная экспертиза объектов капитального строительства. Перечень сооружений, подлежащих этой процедуре, определяет Градостроительный кодекс. Предметом экспертного анализа документации является установление соответствия требованиям техрегламентов.

Газ, водоснабжение и электроэнергия

Подключение объектов капитального строительства к инженерным сетям осуществляется только в соответствии с определенным регламентом, прописанным в отраслевых нормативах и проектно-сметной документации. Кодифицированные акты в этой сфере постоянно обновляются. Последним документом является Постановление Правительства от 30.12.2013 г., в котором утверждаются правила подключения вновь построенных и реконструируемых объектов. Пропускная способность централизованных магистральных сетей должна обеспечить возможность присоединения нового сооружения и предусматривать возрастание нагрузок. Правила подключения объектов капитального строительства предусматривают согласование со всеми соответствующими службами и организациями, владеющими и эксплуатирующими инженерные сети. Эксплуатанты выдвигают застройщику определенные условия, выполнение которых делает возможным подключение технической системы возводимой конструкции к центральным сетям. Эта стадия строительства должна быть согласована еще на этапе проектирования.

Организация строительства объектов капитального строительства

Организация работ по возведению сооружения — это строго регламентированная последовательность мероприятий. Базовым документом является СНиП 12–01–2004 (“Свод правил организации строительства”). Два важнейших документа устанавливают порядок строительства объекта капитального строительства на конкретном участке: проект производства работ (ППР) и проект организации строительства (ПОС). Если осуществляется капитальный ремонт, нужен еще проект организации капитального ремонта (ПОКР). Эти сборники, содержащие информацию о рациональной организации производства, должны находиться непосредственно на месте ведения работ. В случае их отсутствия, работы производить запрещается. Кроме того, в обязательном порядке на стройплощадке должны быть следующие документы:

• Копия разрешения на ведение строительных работ.
• Полный комплект проектно-сметной документации. Если строительство ведется в соответствии с определенными стадиями, то должен присутствовать и комплект альбомов текущего этапа работ.
• Экземпляр документа, определяющего красную линию.
• Общий и специальные журналы установленного образца для учета и регистрации процесса работ.
• Заключение строительной экспертизы.
• Технологические карты производимых на площадке видов работ.

Стадия проектирования

Перечень исходных данных и документов, устанавливающих последовательность и характер производства работ, определяется специальным Положением, утвержденным постановлением правительства 16.02.2008 г. и Градостроительным кодексом. Проектная документация объектов капитального строительства включает текстовую и графическую составляющие на бумажном носителе. Для удобства вся информация переформатируется на электронный носитель. Текст содержит расчеты предстоящих расходов, а также описание использованных технических решений, ссылки на нормативные акты и пояснения. Графическая часть включает чертежи, схемы и планы. Содержание пакета проектной документации не является произвольным, но должно соответствовать видам работ и отраслевым техническим требованиям. Как правило, типовой состав бумаг включает следующие разделы:

• Пояснительная записка — содержит исходные данные об участке строительства и технических характеристиках сооружения.
• Исчисление расходной части – смета.
• Генеральный план объекта и схемы планирования участка.
• Архитектурно-строительная часть и объемно-планировочные решения.
• Устройство внутренних и наружных инженерных сетей.
• Информация об инженерно-технических устройствах.
• Природоохранные и противопожарные мероприятия.
• ППР и ПОС.
• Благоустройство территории и рекультивация участка.
• Для опасных производственных объектов необходима декларация промышленной безопасности.

Рабочая документация может быть разбита на отдельные блоки в соответствии с последовательностью этапов возведения объекта. В этом случае каждый альбом содержит определенный законченный цикл мероприятий. Этот принцип создания проекта обговаривается заказчиком перед началом работ. При строительстве и капитальном ремонте индивидуального жилья — отдельно стоящих зданий до трех этажей включительно, рассчитанных на проживание одной семьи – разработка проектно-сметной документации не требуется.

Реконструкция сооружений

Реконструкция и ремонт — не тожественные понятия. Любые объемно-планировочные мероприятия, затрагивающие изменение положения несущих конструкций, параметров сооружений (высоты здания, его площади, конфигурации) классифицируются как реконструкция объектов капитального строительства. Этот вид работ подразумевает надстройку или демонтаж этажей, расширение здания, а также восстановление или замену силовых элементов несущего каркаса. Целью данного комплекса работ является сообщение объекту новых габаритных, статических и эстетических характеристик.

Капитальный ремонт

Капитальный ремонт объектов капитального строительства подразумевает комплекс мер, целью которых является восстановление или сохранение проектных характеристик здания или сооружения либо его отдельных фрагментов. Главное его отличие от планового ремонта заключается в периодичности (более одного года), объеме и характере работ. Капитальные ремонтные мероприятия могут затрагивать несущие конструкции, инженерные сети, оборудование, технические средства и другие элементы, отражающиеся на безопасности и надежности здания.

Ремонт не подразумевает изменение габаритов или прочностных параметров здания или сооружения. В то же время результатом мероприятий такого рода может быть увеличение ресурса конструкции и оптимизация её эксплуатационных показателей. Капремонт и реконструкция объектов капитального строительства должны производиться в соответствии с регламентом Градостроительного Кодекса и отраслевых положений. Законодательная база для подобного рода мероприятий предусматривает предварительное согласование с заинтересованными организациями и проведение всего комплекса работ в соответствии с разработанной проектно-сметной документацией.

Сдача объекта и ввод в эксплуатацию

Одним из самых ответственных этапов строительства является сдача завершенного объекта и введение его в эксплуатацию. Этот цикл работ должен выполняться в соответствии с определенными условиями. Требования к объектам капитального строительства изложены в 55 ст. ГК и Положении о Государственном строительном надзоре. Последняя редакция документа утверждена Правительством в 2006 году. Заключение о соответствии требованиям возведенного объекта подготавливает уполномоченный орган, выдавший ранее разрешение на проведение строительных работ. Эта процедура включает визуальный осмотр сооружения и освидетельствование рабочей документации. Бумага, в случае если объект соответствует предъявляемым требованиям, выдается заказчику в течение десяти дней. Разрешение на начало эксплуатации объекта является основанием для постановки нового объекта на учет в регистрирующем органе или внесения изменений в единый реестр, если производилась реконструкция.

Определение объектов капитального строительства дано в Градостроительном кодексе РФ, однако законодательное регулирование осуществляется не только данным документом, но и нормативными актами других отраслей права : гражданско-правовой, земельной, лесной. Как говорится в пункте 10 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ, объектами капитального строительства (ОКС) могут выступать здания, сооружения и другие объекты , строительные работы по которым не завершены. Все эти объекты можно разделить на следующие виды

Некоторые аспекты реализации градостроительных правомочий правообладателей земельных участков и объектов незавершенного строительства

Правовой режим земельного участка и объем правомочий правообладателя в сфере градостроительства по поводу принадлежащего ему земельного участка предопределяется уже на этапах, предшествующих постановке на кадастровый учет земельного участка. Стадия формирования земельного участка, хотя и не являющаяся по сути видом градостроительной деятельности, способна в значительной мере предопределить дальнейший характер градостроительных правоотношений. в частности, на этапе утверждения уполномоченным органом схемы расположения земельного участка, выполнения в отношении такого земельного участка кадастровых работ, что зачастую недооценивается будущими землепользователями.

В рамках указанных процедур для образуемого земельного участка, по общему правилу, в виде решения собственника об образовании земельного участка, осуществляется также выбор соответствующего вида разрешенного использования земельного участка из перечня основных для соответствующей территориальной зоны, в пределах которой образуется земельный участок. Так, например, статьей 11.10 ЗК РФ установлено, что в решении об утверждении схемы в отношении каждого из образуемых в соответствии с ней земельных участков наряду с площадью, местоположением, кадастровым номером (при наличии) и категорией земель обязательно указываются либо территориальная зона, в границах которой они образуются, либо виды их разрешенного использования (подпункт 4 пункта 14 названной статьи). Правообладатель земельного участка, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и унитарных предприятий, вправе выбирать любой из предусмотренных градостроительным регламентом основных видов разрешённого использования без дополнительных разрешений и согласований (п. 4 ст. 37 ГрК РФ). Из чего также следует, что законодательство не запрещает правообладателю участка выбрать несколько основных видов разрешенного использования земельных участков, что осуществляется путём внесения в сведения единого государственного реестра прав соответствующих сведений о нескольких видах на основании заявления правообладателя.

Необходимо также учитывать, что для каждого земельного участка возможность выбора разрешенного использования из перечня основных видов ограничена также и его параметрами, для которых градостроительными регламентом устанавливаются предельные минимальные (максимальные) значения (например, площадь земельного участка меньше предусмотренного градостроительным регламентом минимального размера участка для запрашиваемого вида). В силу пункта 1 статьи 11.9 ЗК РФ, поскольку предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, в отношении которых, в силу законодательства о градостроительной деятельности, устанавливаются градостроительные регламенты, определяются этими градостроительными регламентами. Так, в одном из дел по обжалованию собственником земельного участка отказа органа кадастрового учета в изменении в сведениях единого государственного реестра прав вида разрешенного использования земельного участка, арбитражный суд, отклоняя требования заявителя пришел к выводу о невозможности выбора указанного заявителем вида разрешенного использования из предусмотренного градостроительного регламента перечня, поскольку площадь земельного участка меньше предельного минимального размера для указанного заявителем вида[1].

Круг субъектов управомоченных на изменение по своему усмотрению вида разрешенного использования земельных участков, указанных как «правообладатели» в п. 4 ст. 37 ГрК РФ, в процессе законодательного регулирования претерпел определенные изменения. Ранее действовавшими положениями п. 3. ст. 20 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости»[2] допускалось внесение в единый государственный реестр изменений о виде разрешенного использования земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования или аренды (если соответствующий договор аренды заключен на срок более чем пять лет) правообладателями таких земельных участков.

В практике неоднократно возникал вопрос о правомочиях арендатора публичного земельного участка на изменение вида разрешенного использования земельного участка. Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 25.06.2013 № 1756/13[3] сформировал подход, согласно которому арендатор не вправе изменять договор в одностороннем порядке и не может обязать арендодателя изменить вид разрешенного использования арендованного земельного участка по своему выбору. Воля арендатора как обладателя обязательственного права на использование земельного участка иным образом, нежели установлено в договоре, посредством изменения вида разрешенного использования земельного участка не является абсолютной и не может ущемлять права собственника земельного участка. Равным образом арендодатель не имеет права в одностороннем порядке изменять вид разрешенного использования переданного в аренду земельного участка в рамках действующего договора аренды. Арендодатель связан установленным законом порядком предоставления земельных участков для тех или иных целей использования. В связи с чем недопустимо обращение с требованием об изменении вид разрешенного использования земельного участка с целью обхода процедур, предусмотренных земельным законодательством для предоставления земельных участков для целей строительства объектов недвижимости, в том числе процедуры торгов.

Федеральным законом от 23.06.2014 № 171-ФЗ[4] ЗК РФ был дополнен главой V.1, в которой пунктом 17 ст. 39.8 ЗК РФ было дополнительно установлено, что внесение изменений в заключенный по результатам аукциона или в случае признания аукциона несостоявшимся с лицами, указанными в пункте 13, 14 или 20 статьи 39.12 настоящего Кодекса, договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в части изменения разрешенного использования такого земельного участка не допускается, а указанные выше законоположения (ФЗ «О государственном кадастре недвижимости») утратили силу[5].

Соответствующий подход еще раз был подтвержден высшей судебной инстанцией. Со ссылкой на ст. 209 ГК РФ Верховный суд Российской Федерации указал, что собственник земельного участка, находящегося в частной собственности, может выбирать основные и вспомогательные виды разрешенного использования самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований с органами местного самоуправления. Арендатор земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не вправе требовать изменения вида разрешенного использования такого участка и внесения соответствующих изменений в договор аренды, заключенный по результатам торгов. Самостоятельное изменение арендатором земельного участка его вида разрешенного использования на иной из числа видов, предусмотренных градостроительным регламентом, не допускается в том случае, когда участок предоставлялся в аренду для определенного вида использования[6].

В целом произошедшая трансформация понятия «правообладатель земельного участка», указанного в ст. п. 4 ст. 37 ГрК РФ применительно к полномочиям по изменению вид разрешенного использования, представляется наиболее верной с позиции вещных отношений.

Вместе с тем действующее законодательство не запрещает заинтересованному лицу, хотя еще и не являющемуся правообладателем земельного участка, эффективно воздействовать на деятельность участников перечисленных отношений, уже на стадии оформления прав на земельный участок с целью предоставления для себя «оптимального» вида разрешенного использования с точки зрения будущего объема градостроительных правомочий. В. С. Кононов также указывает, что на выбор вида разрешенного использования оказывает влияние субъект, который будет правообладателем участка[7]. Так, в рамках одного из дел, Заельцовским районным судом г. Новосибирска было признано незаконным решение органа местного самоуправления об утверждении схемы границ земельного участка в части установления вида разрешенного использования земельного участка, как части процедуры предоставления заявителю земельного участка. Заявителем, собственником объекта капитального строительства, расположенного на спорном земельном участке было указано на нарушение органом местного самоуправления его прав выбранным видом разрешенного использования, поскольку такой вид необоснованно возлагает на заявителя дополнительные обязанности в виде необходимости прохождения дополнительных процедур получения разрешения на условно-разрешенный вид использования, а также необоснованно повышенной ставки арендной платы за предоставляемый земельный участок[8].

Выбор вида разрешенного использования земельного участка с учетом его особенностей, в определенном смысле предопределяет экономическую эффективность использования земельного участка, а также предопределяет возможность (законность) возведения на земельном участке объектов капитального строительства. В силу п. 1 ст. 222 ГК РФ несоответствие возводимого объекта капитального строительства разрешенному использованию земельного участка является одним из критериев для признания его самовольной постройкой.

Верховным Судом Российской Федерации в указанном ранее Обзоре практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, также был сформулирован ряд следующих позиций о дальнейшей возможности использования земельного участка по определенному назначению, в том числе — для законного возведения на таком земельном участке недвижимости зависимости от вида разрешенного использования[9]. В соответствии с положениями ч. 2, 3 ст. 37 ГрК РФ применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Таким образом, постройка будет считаться созданной на земельном участке, не отведенном для этих целей, если она возведена с нарушением правил целевого использования земли (ст. 7 ЗК РФ) либо вопреки правилам градостроительного зонирования (ст. ст. 35 — 40 ГрК РФ, ст. 85 ЗК РФ, правила землепользования и застройки конкретного населенного пункта, определяющие вид разрешенного использования земельного участка в пределах границ территориальной зоны, где находится самовольная постройка).

Так, по одному из дел истцом, как собственником смежного земельного участка были заявлены требования о сносе возведенного ответчиком ограждения, а также самовольной постройки со ссылкой на нарушение предельных параметров застройки земельного участка предусмотренных градостроительным регламентом для содержащегося в сведениях единого государственного реестра недвижимости вида разрешенного использования земельного участка, а именно: превышение максимальной площади застройки земельного участка и несоблюдение требований по минимальным отступам от границ земельного участка в связи с возведением ответчиком спорной постройки на своём земельном участке[10]. Суд, отказывая в удовлетворении требования о сносе самовольной постройки также учел, что к моменту рассмотрения спора ответчиком для принадлежащего ему земельного участка был дополнительно выбран такой вид разрешенного использования, предельные параметры застройки для которого и отступ от границ позволяли размещать спорное строение на земельном участке ответчика.

Данный аспект не является единственным значимым для собственника земельного участка. Проверка возможности установления того или иного вида разрешенного использования на соответствие правилам землепользования и застройки происходит практически сразу же после подачи межевого плана в орган кадастрового учета (которым в настоящее время является Управление Росреестра), на этапе проверки межевого плана и постановки на кадастровый учет земельного участка. Куда более отдаленное по времени, но более экономически существенное воздействие на собственника могут оказать налоговые последствия выбора того или иного вида разрешенного использования земельного участка.

Выбранный вид разрешенного использования, в силу установленного порядка определения кадастровой стоимости вновь образуемого земельного участка, предопределяет конкретный размер его кадастровой стоимости[11]. Значимость кадастровой стоимости земельного участка в том, что она, в силу п. 1 ст. 390 Налогового Кодекса РФ[12] является базой для исчисления земельного налога, а также, с определенных пор, базой для расчета штрафа, как меры ответственности по ряду административных правонарушений в области землепользования.[13]. В отношении государственных и муниципальных земельных участков, передаваемых в аренду без торгов, согласно положениям пункта 3 статьи 39.7 ЗК РФ порядок определения размера арендной платы за такие земельные участки, устанавливается соответственно органом государственной власти или местного самоуправления. Из анализа таких правовых актов изданных законодательными органами власти субъектов Томской и Новосибирской областей следует, что в качестве базы для расчета арендной платы за такие земельные участки применяется кадастровая стоимость таких земельных участков.[14]

Одной из проблем правоприменения на данной стадии является то, что группы и виды разрешенного использования земельных участков в актах градостроительного законодательства, из которых на этапе формирования земельного участка осуществляет выбор собственник (распорядитель) земельного участка, по своему содержанию и наименованию не имеют точного соответствия тем группам и видам разрешенного использования, к которым относит такой земельный участок орган кадастрового учета на стадии постановки земельного участка на кадастровый учет и определения его кадастровой стоимости в соответствие с Приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков»[15].

Более того, сами акты градостроительного законодательства, поскольку такое правовое регулирование осуществляется как на федеральном, региональном и муниципальном уровне, не имеют единого и точного соответствия между собою по группам и видам разрешенного использования, в том числе по причине несоответствия установленных на муниципальном уровне видов разрешенного использования группам регионального, а установленных на региональном уровне группам — федеральному классификатору видов разрешенного использования.

Так, в силу п. 2 ст. 7 ЗК РФ виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

При этом, в силу п. 11 ст. 34 ФЗ от 23.06.2014 № 171-ФЗ разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения классификатора видов разрешенного использования, признается действительным вне зависимости от его соответствия классификатору.

Поскольку правила землепользования и застройки, исходя из ряда законодательно установленных сроков и ограничений[16], были приняты органами местного самоуправления в отношении соответствующих территорий ранее утверждения в 2014 году Минэкономразвития РФ соответствующего классификатора, то в силу вышеуказанных законоположений, собственники земельных участков вынуждены руководствоваться при выборе соответствующего вида разрешенного использования не классификатором, а набором видов разрешенного использования из градостроительного регламента правил землепользования и застройки. При этом, в силу п. 12 вышеуказанного ФЗ от 23.06.2014 № 171-ФЗ до 1 января 2020 года орган местного самоуправления поселения, городского округа обязаны были внести изменения в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования, предусмотренными классификатором.

Однако, вышеуказанное требование о приведении до 01 января 2020 года видов разрешенного использования и групп в правилах землепользования и застройки в соответствие с группами видов разрешенного использования из классификатора описываемой проблемы не разрешит.

Дело в том, что орган кадастрового учета, как уже указывалось, при постановке образуемого земельного участка на кадастровый учет, определяет кадастровую стоимость земельного участка, за исключением ряда случаев, не в соответствие группами видов разрешенного использования из классификатора, и не в соответствие с группами видов разрешенного использования из соответствующего регламента правил землепользования и застройки, а в соответствие с группами видов разрешенного использования указанных в соответствующих нормативных актах государственной кадастровой оценки, отличающихся структурно и содержательно как от устанавливаемых на муниципальном уровне правил землепользования и застройки так и от федерального классификатора.

Так, в отношении территории муниципальных образований г. Томск и г. Новосибирск в настоящее время действуют акты об определении результатов кадастровой стоимости земельных участков, а также средних удельных показателей земель по кварталам, утвержденные еще до вступления в силу вышеуказанного классификатора[17]. Сами же результаты государственной кадастровой оценки получены еще в соответствии с ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»[18]. Виды разрешенного использования земель населенных пунктов (всего 17 групп), в таких актах об утверждении кадастровой стоимости были определены еще в соответствии с Приказом Минэкономразвития России от 15.02.2007 № 39[19].

Из чего можно сделать вывод, что выявленное несоответствие будет иметь место и далее, в любом случае, до проведения новой сплошной массовой оценки в порядке установленном ФЗ «О государственной кадастровой оценке»[20] и с учетом группировки видов разрешенного использования в соответствие с федеральным классификатором. Однако же проведение очередной массовой кадастровой оценки сдерживается в настоящее время запретом на проведение государственной кадастровой оценки в соответствии с ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и необходимостью образования специализированных государственных бюджетных учреждений, в порядке, установленном ФЗ «О государственной кадастровой оценке».

Выявленная на практике нестыковка положений градостроительного и земельного законодательства создаёт существенную правовую неопределенность и риски собственников земельных участков в вопросе выбора того или иного вида разрешенного использования земельного участка.

В связи с чем в настоящее время не имеется прозрачных правовых критериев, с помощью которых правообладателю можно было бы самостоятельно, не прибегая к дополнительным процедурам, на этапе формирования земельного участка достоверно точно определить его кадастровую стоимость, ввиду чего процедура определения кадастровой стоимости, из-за отсутствия единообразного понятийного аппарата (различного перечня и содержания групп видов разрешенного использования в различных нормативных актах) реализуется органом кадастрового учета по собственному усмотрению, исходя из внутриведомственного толкования тех или иных правовых понятий.

Попытка решить указанную проблему предпринята в Федеральном законе от 23.06.2014 № 171-ФЗ, согласно части 13 статьи 34 которого, по заявлению правообладателя земельного участка об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков уполномоченные на установление или изменение видов разрешенного использования орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение одного месяца со дня поступления такого заявления обязаны принять решение об установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельных участков, установленным классификатором. Данное решение является основанием для внесения изменений в сведения единого государственного реестра недвижимости о разрешенном использовании земельного участка.

Наиболее определенную законодательную регламентацию в гражданском обороте объект незавершенного строительства получил с введением с 1 января 2005 г. ФЗ от 30.12.2004 № 213-ФЗ[21] в пункт 1 статьи 130 ГК РФ упоминания его как недвижимой вещи. Юридическая техника такого упоминания очевидно указывает на его отличие от зданий и сооружений.

Предопределенное гражданским законодательством отличие в статусе объекта незавершенного строительства от других недвижимых вещей, проявляется в земельном законодательстве в существенных, по сравнению с собственниками зданий и сооружений, ограничениях прав собственника такой недвижимости[22]. Соответствующий подход следует также из судебной практики[23].

Если рассматривать объект незавершенного строительства с точки зрения не земельных, а градостроительных отношений, то согласно п. 10 ст. 1 ГрК РФ объекты, строительство которых не завершено (объекты незавершённого строительства) как и здания, строения, сооружения имеют равный правовой статус, поскольку отнесены к объектам капитального строительства .

Фактически единственным возможным правомочием и целью собственника объекта незавершенного строительства является завершение строительством такого объекта и получения разрешения на ввод его в эксплуатацию.

В силу ст. 51 ГрК РФ для завершения строительства требуется получение разрешения на строительство, которое исходя из законодательного определения является документом, подтверждающим соответствие принятых проектных решений действующим градостроительным регламентам.

Как уже указывалось, градостроительные регламенты являются наиболее «подвижными» градостроительными документами, изменения в которые могут быть внесены в любой момент времени в соответствие с установленной в ГрК РФ процедурой. Внесение соответствующих изменений в работе муниципальных властей – стандартная практика.

В результате чего часто складывается ситуация, когда соответствующие изменения правил землепользования и застройки изменяют правовой режим земельного участка настолько, что получение разрешения на завершение строительства объекта незавершенного строительства в ранее запроектированных параметрах оказывается невозможным, что приводит к существенному ограничению (изменению) объема полномочий землепользователя и собственника недвижимости на ней. В процессе строительства объекта капитального строительства, который может занимать достаточно длительный срок, в градостроительный регламент и документацию по планировке территории могут быть внесены изменения, в результате которых размещение объекта, начатого строительством, будет исключено.

Управленческая деятельность органов власти в некоторых случаях способна привести и вовсе к невозможности завершить начатое строительство. Верховный Суд Российской Федерации, например, прямо указывает, что утвержденные в установленном порядке градостроительные и иные ограничения в использовании территории населенного пункта могут препятствовать размещению (строительству) на земельном участке определенного объекта капитального строительства (статьи 36, 37 Градостроительного кодекса)[24].

В данной связи у собственника объекта незавершенного строительства, как застройщика, возникают существенные правовые риски, которые в практике разрешения споров относятся на его счет. Суды, разрешая споры, исходят из того, что владелец объекта незавершенного строительства, приобретая права и обязанности арендатора по договору аренды, мог и должен был оценить возможность освоения земельного участка в соответствии с целью его представления в аренду[25].

В этой связи существенное значение с точки зрения правовой определенности и гарантии реализации собственником незавершенного строительством объекта права на завершение строительства приобретают градостроительный план земельного участка, а также действующее разрешение на строительство (ст. 51 ГрК РФ)[26].

Градостроительный план земельного участка является основанием для архитектурно-строительного проектирования (абз. 1 п. 6 ст. 48 ГрК РФ), получения разрешения на строительство (абз. 2 п. 7 ст. 51 ГрК РФ), прохождения экспертизы проектной документации (п. 5.2 ст. 49 ГрК РФ), а в дальнейшем — получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (пп. 2 п. 3 ст. 55 ГрК РФ).

Значение градостроительного плана земельного участка можно охарактеризовать как средство фиксации на определенное время (с момента получения разрешения на строительство до момента получения разрешения на ввод объекта капитального строительства) требований изменяющихся документов градостроительного зонирования и документации по планировке и межеванию территории.

При поступлении заявления застройщика (собственника объекта незавершенного строительством) о выдаче разрешения на строительство уполномоченный орган инициирует проверку проектной документации на соответствие определённым требованиям (п. 1 ст. 55 ГрК РФ). Актуальная редакция п.1 ст. 51 ГрК РФ указывает на необходимость проверки проектной документации на соответствие требованиям градостроительного регламента, и документации по планировке и межеванию территории, установленным на дату выдачи градостроительного плана земельного участка, а также необходимость проверки допустимости размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с установленным видами разрешенного использования, иными ограничениями. Аналогичный принцип заложен и на этапе экспертизы проектной документации, В силу п. 5.2. ст. 49 ГрК РФ в течение полутора лет с момента выдачи градостроительного плана земельного участка в рамках экспертизы проектной документации объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, осуществляется оценка ее соответствия требованиям технических регламентов, действовавших на дату выдачи градостроительного плана.

В силу ст. 55 ГрК РФ разрешение на ввод характеризуется как документ, подтверждающий соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана, а не действующим в момент окончания строительства правилам землепользования и застройки, но вместе с тем и разрешенному использованию земельного участка.

Вместе с тем риски изменения правил землепользования и застройки в части видов разрешенного использования не снимаются и получением градостроительного плана, а сохраняются до стадии получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Данный вывод следует из оснований для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, содержащихся в пункте 6 ст. 55 ГрК РФ. Федеральным законом от 03.07.2016 № 373-ФЗ указанный пункт был дополнен абзацем 5 — несоответствие объекта капитального строительства разрешённому использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации на дату выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Дополнительное введенное основание создаёт непреодолимые и неконтролируемые риски, так как несоответствие на «дату обращения за разрешением на ввод в эксплуатацию» означает, что изменение вида разрешенного использования или появление зон с особыми условиями использования в период действия разрешения на строительство может привести к тому, что объект не сможет быть введён в эксплуатацию.

В этой связи даже возводимый на законных основаниях объект незавершенного строительства может оказаться в статусе самовольной постройки. Согласно п. 30 Постановления Пленумов ВС РФ, ВАС РФ № 10/22 самовольной постройкой может быть не только объект капитального строительства, строительство которого завершено, но и объект незавершенного строительства.[27]

При этом стоит отметить, что вектор законодательного развития института самовольной постройки и соответствующих изменений в редакцию ст. 222 ГК РФ[28], а также судебной практики[29] указывает, что каждый раз происходит увеличение количества формальных признаков, при наличии хотя бы одного из них объект капитального строительства утрачивает легальный статус. Если ранее, до 2015 года формулировка ст. 222 ГК РФ в части градостроительных нарушений содержала такие признаки самовольной постройки как «созданной без получения на это необходимых разрешений», «с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил», то редакция ст. 222 ГК РФ с 2018 года дополнена также указанием на вид разрешенного использования как на критерий – «разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта». Ранее содержащееся оценочное понятие «с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил» заменено также на формальный признак – «с нарушением градостроительных и строительных норм и правил».

Можно констатировать, что наличие записи в едином государственном реестре о праве собственности на объект незавершенного строительства, как на недвижимую вещь, не предоставляет собственнику такого объекта каких-либо гарантий в градостроительной деятельности. Такими инструментами правовой определенности выступает градостроительный план земельного участка и действующее разрешение на строительство как средства фиксации градостроительных требований, предъявляемых на этапе завершения строительства.

[1] Решение Арбитражного суда Красноярского Края от 30.01.2019 по делу № А33-29188/2018

[2] Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»: (ред. от 24.07.2008г.)

[3] Постановление Президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 25.06.2013 № 1756/13 по делу № А35-765/2012

[4] Федеральный закон от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»

[5] Федеральный закон от 03.07.2016 № 361-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации»

[6] Обзор практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 14.11.2018)

[7] Кононов В. С. Правовое регулирование и порядок изменения правового режима разрешенного использования земельного участка. С. 2

[8] Решение Заельцовского районного суда г. Новосибирска от 17.03.2020, дело № 2а-840/2020

[9] Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19.03.2014)

[10] Решение Заельцовского районного суда г. Новосибирска от 12.04.2018, дело № 2-14/2018

[11] Приказ Минэкономразвития России от 24.09.2018 № 514 «Об утверждении Порядка определения кадастровой стоимости объектов недвижимости при осуществлении государственного кадастрового учета ранее не учтенных объектов недвижимости, включения в Единый государственный реестр недвижимости сведений о ранее учтенных объектах недвижимости или внесения в Единый государственный реестр недвижимости соответствующих сведений при изменении качественных и (или) количественных характеристик объектов недвижимости, влекущем за собой изменение их кадастровой стоимости»

[12] Налоговый Кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 № 117-ФЗ

[13] ч. 10 п. 1 ст. 3.5. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ. Конкретные составы предусмотрены ст. 7.1. Самовольное занятие земельного участка, Ст. 8.8. Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению

[14] Постановление Правительства Новосибирской области от 10.06.2015 № 218-п «Об установлении Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Новосибирской области и предоставленные в аренду без торгов» ; Решение Совета депутатов г. Новосибирска от 24.06.2015 № 1404 «Об утверждении коэффициентов, применяемых для определения годового размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, расположенные в границах города Новосибирска, и признании утратившими силу отдельных решений Совета депутатов города Новосибирска» ; Закон Томской области от 09.07.2015 № 100-ОЗ «О земельных отношениях в Томской области» ; Решение Думы Города Томска от 05.07.2011 № 171 «О ставках арендной платы за земельные участки, расположенные на территории муниципального образования «Город Томск», в случаях ее расчета от кадастровой стоимости земельного участка»

[15] Приказ Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» (Зарегистрировано в Минюсте России 08.09.2014 № 33995)

[16] Например, в силу п. 14 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» при отсутствии правил землепользования и застройки не допускалось предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности; Часть 3 статьи 51 Градостроительного Кодекса РФ, согласно которой устанавливался запрет, за исключением ряда случаев, на выдачу разрешений на строительство при отсутствии правил землепользования и застройки введена в действие с 1 января 2010 года — ст. 3 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»

[17] Постановление администрации Города Томска от 26.11.2014 № 1240 «Об утверждении результатов определения кадастровой стоимости земельных участков в составе земель населенных пунктов, расположенных в границах муниципального образования «Город Томск» ; Постановление Правительства Новосибирской области от 29.11.2011 № 535-п «Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель населенных пунктов в Новосибирской области и среднего уровня кадастровой стоимости земель населенных пунктов по муниципальным районам и городским округам Новосибирской области»

[18] Федеральный закон от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»

[19] Приказ Минэкономразвития РФ от 15.02.2007 № 39 «Об утверждении Методических указаний по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 02.05.2007 № 9370)

[20] Федеральный закон от 03.07.2016 № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке»

[21] Федеральный закон от 30.12.2004 № 213-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации»

[22] Федеральный закон от 12.12.2011 № 427-ФЗ «О внесении изменений в статьи 2 и 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»

[23] Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.12.2008 № 8985/08 ; Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.11.2010 № 7454/10 ; Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.03.2011 № 14880/10

[24] Определение Верховного Суда Российской Федерации от 23.01.2018 № 308-ЭС17-20912 по делу № А32-42516/2016

[25] Определение Верховного Суда Российской Федерации от 14.01.2019 № 309-КГ18-22578 по делу № А60-53733/2017 [; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 15.01.2020 № 306-ЭС19-25004 по делу № А57-27476/2018; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 24.11.2017 № 310-ЭС17-17252 по делу № А09-9524/2016; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 07.08.2017 № 309-КГ17-9544 по делу № А07-8412/2016; Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.07.2014 № ВАС-8620/14 по делу № А76-7629/2013

[26] Согласно п.п. 19, 21 ст. 51 ГрК РФ разрешение на строительство может быть выдано на срок до 10 лет и по общему правилу п. 21 ст. 51 ГрК РФ сохраняется при переходе права на земельный участок и объекты капитального строительства.

[27] Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 10, Пленума ВАС РФ № 22 от 29.04.2010 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав»

[28] Федеральный закон от 30.06.2006 № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощённом порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества»; Федеральный закон от 13.07.2015 № 258-ФЗ «О внесении изменений в статью 222 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»; Федеральный закон от 03.08.2018 № 339-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и статью 22 Федерального закона «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»

[29] Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (2018) утв. Президиумом Верховного Суда РФ 26.12.2018 ; Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2017) утв. Президиумом Верховного Суда РФ 26.04.2017; Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (2016) утв. Президиумом Верховного Суда РФ 20.12.2016

Строительство объекта капитального строительства – это комплекс строительных работ и организационно-технических мероприятий, проводимых на основании разрешения на строительство в целях создания законченного строительством объекта ( объекта недвижимого имущества), предназначенного для удовлетворения производственных, потребительских и иных функций. … Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о назначении земельного участка.

ОФОРМЛЕНИЕ ПРАВ НА ЛИНЕЙНЫЕ ОБЪЕКТЫ Текст научной статьи по специальности «Право»

ОПРЕДЕЛЕНИЕ ЛИНЕЙНЫХ ОБЪЕКТОВ / СОСТАВНАЯ ЧАСТЬ ЛИНЕЙНЫХ ОБЪЕКТОВ / ПЛОЩАДНЫЕ ОБЪЕКТЫ / ЛИНЕЙНЫЕ ОБЪЕКТЫ КАК ОБЪЕКТЫ КАПИТАЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА / ТРАНСФОРМАЦИЯ ОБЪЕКТА КАПИТАЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА В ОБЪЕКТ НЕДВИЖИМОСТИ / РЕГИСТРАЦИЯ ПРАВ НА ЛИНЕЙНЫЙ ОБЪЕКТ / DEFINITION OF LINEAR OBJECTS / AN INTEGRAL PART OF LINEAR OBJECTS / AREAL OBJECTS / LINEAR OBJECTS AS CAPITAL CONSTRUCTION OBJECTS / TRANSFORMATION OF A CAPITAL CONSTRUCTION OBJECT INTO A REAL ESTATE OBJECT / REGISTRATION OF RIGHTS TO A LINEAR OBJECT

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Жаркова Ольга Александровна

В статье рассматриваются понятия «линейный объект», «разрешение на строительство», а также соотношение понятий «объект капитального строительства» и «объект недвижимости». Исследуются различные основания регистрации прав на линейные объекты . Автор оценивает процесс реформирования земельного и градостроительного законодательства, направленного на упрощения порядка оформления прав на линейные объекты, и приходит к выводу, что при создании нового объекта недвижимости государственная регистрация прав на новый объект позволяет трансформировать объект капитального строительства в объект недвижимости.

Похожие темы научных работ по праву , автор научной работы — Жаркова Ольга Александровна

REGISTRATION OF RIGHTS TO LINEAR OBJECTS

The article discusses the concepts of «linear object», «building permit», as well as the ratio of the concepts of «capital construction object» and «real estate object». Various bases of registration of rights to linear objects are investigated. The author evaluates the process of reforming land and urban planning legislation aimed at simplifying the procedure for registering rights to linear objects, and comes to the conclusion that when creating a new real estate object, state registration of rights to a new object allows transforming the capital construction object into a real estate object.

Текст научной работы на тему «ОФОРМЛЕНИЕ ПРАВ НА ЛИНЕЙНЫЕ ОБЪЕКТЫ»

Оформление прав на линейные объекты

О.А. Жаркова доцент юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, кандидат юридических наук (г. Санкт-Петербург)

Понятие «линейные объекты» в Градостроительном кодексе Российской Федерации (далее — ГрК РФ) появилось относительно недавно [1], причем удачным его назвать нельзя. Линейные объекты стали определяться как линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения. Недостатком этого определения является не то, что линейные объекты просто перечисляются, а то, что стал непонятен статус неотъемлемых технологических сооружений, являющихся составной частью большинства линейных объектов (например газораспределительные сети и газораспределительные пункты, линии электропередачи и трансформаторные подстанции, распределительные пункты). Подобный подход законодателя к определению линейных объектов, имеющий на первый взгляд чисто технический недостаток, может повлечь за собой необоснованные финансовые издержки для застройщика. ГрК РФ исходит из того, что все объекты капитального строительства подразделяются на линейные и нелинейные (в сфере капитального строительства их принято называть «площадными»). Российское законодательство (см., например, [2]) предусматривает различные требования к подготовке проектов линейного и площадного объектов капитального строительства и, соответственно, получение отдельных разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию для линейных и площадных объектов. Таким образом, если законодательно не закрепить, что по-

добного рода технологические сооружения являются неотъемлемой составной частью линейного объекта, то застройщик может столкнуться с необходимостью подготовки двух проектов и получения двух пакетов разрешительных документов. К моменту введения в ГрК РФ дефиниции линейных объектов гораздо более удачное их определение содержалось в Лесном кодексе Российской Федерации (далее — ЛК РФ), в соответствии со статьей 21 которого под линейными объектами понимались линии электропередачи, линии связи, дороги, трубопроводы и другие линейные объекты, а также сооружения, являющиеся неотъемлемой технологической частью указанных объектов (линейные объекты). Такое понятие линейных объектов было внесено в ЛК РФ из-за многочисленных судебных споров, инициируемых сетевыми компаниями в связи с размещением на землях лесного фонда распределительных подстанций, которые, по мнению органов, уполномоченных на распоряжение лесными участками, не являлись неотъемлемой частью линий электропередачи (см., например, [4]). Однако по непонятным причинам в ГрК РФ не было воспроизведено это определение, вместо этого в статью 1 ГрК РФ было введено названное «прямолинейное» понятие линейных объектов. Но впоследствии этот недостаток в определенной мере был исправлен в Земельном кодексе Российской Федерации (далее — ЗК РФ). 3 августа 2018 года Федеральным законом № 341-Ф3 [5] (далее — Закон № 341-Ф3) в ЗК РФ введены нормы, касающиеся публичного сервитута, установлен перечень объектов, для разме-

щения которых земли (земельный участок) могут быть предоставлены на этом праве (п. 1 ст. 39.37 ЗК РФ). В частности, стали фигурировать «инженерные сооружения», то есть объекты электросетевого хозяйства, тепловые сети, водопроводные сети, сети водоотведения, линии и сооружения связи, линейные объекты системы газоснабжения, нефтепроводы и нефтепродуктопро-воды, их неотъемлемые технологические части (линейные объекты и их неотъемлемые технологические сооружения. — Прим. авт.). Таким образом, законодатель, не ставя цели давать понятие линейных объектов, которое уже содержалось в ГрК РФ, но понимая, какие сложности прикладного характера могут возникнуть при их размещении (и с которыми уже столкнулись застройщики линейных объектов на землях лесного фонда), по существу, воспроизвел в ЗК РФ определение линейных объектов, содержащееся в ЛК РФ.

Согласно ГрК РФ линейные объекты являются разновидностью объектов капитального строительства. В связи с этим возникает вопрос о соотношении понятий «объект капитального строительства» и «объект недвижимости» и о значении государственной регистрации для трансформации объекта капитального строительства в объект недвижимости. Можно сказать, что до 4 августа 2018 года в российском законодательстве отсутствовало понятие «объект капитального строительства». В пункте 10 статьи 1 ГрК РФ лишь перечислялись объекты, относящиеся к объектам капитального строительства, — здания, строения, сооружения, объекты незавершенного строительства. В научной литературе вопросам определения объектов капитального строительства также не уделялось серьезного внимания. Предметом научных исследований выступали в основном объекты недвижимости, которые отнюдь не идентичны объектам капитального строительства хотя бы потому, что являются объектами правового регулирования различных отраслей законодательства — граж-

данского и градостроительного. Можно сказать, что градостроительное законодательство, регулируя отношения, связанные с возведением объекта капитального строительства, создает предпосылки для возникновения нового объекта недвижимости, отношения по обороту которого будут регулироваться гражданским законодательством. В связи с этим моментом трансформации объекта капитального строительства в объект недвижимости будет выступать государственная регистрация прав на вновь созданный объект.

В научной литературе нет однозначного подхода к определению правовой природы объекта недвижимости. Дискуссия по этому поводу началась еще в 1990-е годы и не прекратилась до сих пор. Сторонники одного из подходов [7-9] считали, что недвижимое имущество, будучи объективно существующим явлением, не зависит от процедуры регистрации. Сторонники другого подхода [10-12] придерживались противоположной точки зрения — использовали в качестве критерия государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, отвергая критерий прочной связи с землей. И в настоящее время продолжают появляться научные работы, содержащие диаметрально противоположные высказывания. Сохранилась позиция, согласно которой единственным признаком объекта недвижимости является критерий прочной связи с землей [13]. В то же время и позиция, согласно которой государственная регистрация порождает возникновение объекта недвижимости, не утратила своей актуальности [14, 15]. Такой же позиции придерживается и Министерство экономического развития Российской Федерации (далее — Минэкономразвития России). В письме, посвященном порядку внесения сведений о зонах с особыми условиями использования (далее -ЗОУИТ) объектов электросетевого хозяйства в Единый государственный реестр недвижимости (далее — ЕГРН), все имущество подразделяется на движимое и недвижимое в зависимости от регистрации прав

на них в ЕГРН [16]. В подтверждение своей позиции Минэкономразвития России ссылается на Рекомендации Научно-консультативного совета при Федеральном арбитражном суде Уральского округа № 1/2007 «По вопросам рассмотрения дел о защите права собственности и других вещных прав». Однако Верховный Суд Российской Федерации придерживается иного подхода, указывая, что по общему правилу государственная регистрация права на вещь не является обязательным условием для признания ее объектом недвижимости (пункт 1 статьи 130 Гражданского кодекса Российской Федерации; далее — ГК РФ) [18].

Однако когда речь идет о процессе создания объекта капитального строительства, безусловно, только государственная регистрация будет означать трансформацию объекта капитального строительства в объект недвижимости и его переход из сферы регулирования градостроительного законодательства посредством законодательства о регистрации недвижимости в сферу регулирования гражданского законодательства. Можно сказать, что с точки зрения интересов застройщика ГрК РФ существует только для того, чтобы предоставить застройщику возможность зарегистрировать права на возведенный им объект капитального строительства и зачислить его на счет основных средств как недвижимое имущество. Но, как уже отмечалось, в ГрК РФ понятие «объект капитального строительства» не раскрывалось до 4 августа 2018 года, поскольку только 3 августа 2018 года был принят Закон № 342-ФЗ [19], которым была введена дефиниция «некапитальное строение, сооружение» (вместо понятия «временная постройка», хотя в ЗК РФ сохранился термин «временная постройка»), уточнено понятие объекта капитального строительства, в связи с чем последнее стало определяться так же, как и объект недвижимости в ГК РФ, -через критерий прочной связи с землей и критерий невозможности перемещения без несоразмерного ущерба его назначению. Однако такая синонимизация критериев

определения объекта капитального строительства и объекта недвижимости не означает стирания грани между этими двумя понятиями. Скорее, это должно означать, что по завершении процесса создания объекта капитального строительства регистрирующей орган не сможет отказать в государственной регистрации прав на него лишь на том основании, что созданный объект не обладает признаками объекта недвижимости, поскольку критерии и того и другого теперь идентичны, но для трансформации объекта капитального строительства в объект недвижимости потребуется внесение сведений о нем в Реестр недвижимости.

Правда, Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее — Закон № 21 8-ФЗ) в положениях, регулирующих особенности регистрации прав на созданные здания, сооружения (ч. 10 ст. 40) подменяет понятие «объект капитального строительства» понятием «объект недвижимости» применительно к разрешению на ввод объекта в эксплуатацию, указывая, что для государственной регистрации следует представить «разрешение на ввод в эксплуатацию объекта недвижимости». «Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию» — это термин, указанный в ГрК РФ, в тексте которого объект недвижимости вообще не фигурирует. ГрК РФ оперирует только термином «объект капитального строительства», и разрешение на ввод в эксплуатацию, выдаваемое по правилам ГрК РФ, может быть только на объект капитального строительства. Что касается формулировки «разрешение на ввод в эксплуатацию объекта недвижимости», указанной в Законе № 218-ФЗ, то она может быть отнесена к разряду некорректных.

Итак, согласно части 10 статьи 40 Закона № 218-ФЗ государственная регистрация прав на созданное сооружение (в рассматриваемой ситуации — линейный объект) осуществляется на основании разрешения на ввод объекта в эксплуатацию и правоустанавливающего документа на земельный

участок. Государственная регистрация прав на созданное сооружение, для строительства которого в соответствии с федеральными законами не требуется разрешение на строительство, осуществляется на основании технического плана и правоустанавливающего документа на земельный участок или документа, подтверждающего в соответствии с ЗК РФ возможность размещения таких сооружений без предоставления земельного участка и установления сервитута.

Таким образом, для регистрации прав на линейный объект должен быть выполнен ряд требований, предусмотренных ГрК РФ (получение разрешительных документов на строительство и ввод в эксплуатацию в случаях, когда это предусмотрено ГрК РФ) и ряд требований, предусмотренных ЗК РФ (получение правоустанавливающего документа на земельный участок или разрешения на размещение).

Первый вопрос, на который следует ответить, в каких случаях застройщик может вместо разрешения на ввод в эксплуатацию представить для регистрации технический план сооружения (линейного объекта) и, таким образом, избежать многочисленных административных процедур, предусмотренных ГрК РФ, выполнив только требования ЗК РФ.

Закон № 342-ФЗ, введя уведомительный порядок строительства индивидуальных жилых домов, дополнил статью 55 ГрК РФ пунктом 15, согласно которому разрешение на ввод в эксплуатацию объекта не требуется, если в соответствии с частью 17 статьи 51 ГрК РФ для строительства объекта не требуется выдачи разрешения на строительство. Несмотря на то, что эта норма появилась в ГрК РФ только в августе 2018 года, из контекста самого ГрК РФ это правило вытекало и ранее. Таким образом, положение части 10 статьи 40 Закона № 218-ФЗ, согласно которому государственная регистрация прав на созданные сооружения, для строительства которых в соответствии с федеральными законами не

требуется разрешение на строительство, осуществляется на основании технического плана, имеет отсылочный характер к части 17 статьи 51 ГрК РФ как к единственному федеральному закону, устанавливающему перечень объектов, которые можно возводить без разрешения на строительство. Однако до июля 2018 года ни один линейный объект в части 17 статьи 51 ГрК РФ не фигурировал.

Вместе с тем согласно пункту 5 части 17 статьи 51 ГрК РФ иные случаи, допускающие возведение объектов капитального строительства без разрешения на строительство, могут быть установлены законодательством субъектов Российской Федерации, чем последние и воспользовались. В первую очередь в перечень объектов, возведение которых допускается без разрешения на строительство, такие законы вносили именно линейные объекты. Как сказано в Пояснительной записке к проекту федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части упрощения строительства, реконструкции, капитального ремонта и (или) эксплуатации линейных объектов» в 40 субъектах Российской Федерации получение разрешения на строительство для большинства линейных объектов не требуется. Например, в Законе Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 года № 508100 «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» среди таких объектов указаны линии электропередачи классом напряжения до 110 кВт. Но из части 10 статьи 40 Закона № 218-ФЗ неясно, распространяется ли на такие региональные законы формулировка «для строительства которых в соответствии с федеральными законами не требуется получение разрешения на строительство». С одной стороны, если буквально толковать эту норму, то на законы субъектов Российской Федерации она распространяться не должна, так как там прямо сказано: «в соответствии с федеральными законами». С другой стороны, пункт 5 части 17 статьи 51 ГрК РФ (основ-

ного федерального закона в сфере капитального строительства) прямо наделяет субъектов Российской Федерации подобными полномочиями, следовательно, опосредованно на объекты, указанные в региональных законах, часть 10 статьи 40 Закона № 218-ФЗ должна распространяться.

Судебная практика склонялась к применению последнего подхода. Суды указывали, что приведенный в части 17 статьи 51 ГрК РФ перечень не является исчерпывающим. Исходя из буквального толкования указанной нормы законодатель наделил субъектов Российской Федерации правом устанавливать иные случаи, когда выдача разрешения на строительство не требуется (п. 5 ч. 17 ст. 51 ГрК РФ) [23]. Однако 3 августа часть 17 статьи 51 ГрК РФ была дополнена одним видом линейных объектов — объекты, предназначенные для транспортировки природного газа под давлением до 0,6 мегапаскаля (Мга) включительно [24], в связи с чем возник вопрос, означает ли это, что федеральный закон из всех линейных объектов допускает строительство без разрешения только газораспределительных сетей давлением до 0,6 Мга. Или же эти изменения никак на статусе объектов из региональных законов не сказались? По всей видимости, с учетом того, что положения пункта 5 части 17 статьи 51 ГрК РФ сохранили за субъектами Российской Федерации такое право, линейные объекты, фигурирующие в таких законах, можно регистрировать на основании технического плана, а не разрешения на ввод в эксплуатацию. Правомерность этого вывода подтверждается судебной практикой, сложившейся уже после включения в часть 17 статьи 51 ГрК РФ одного линейного объекта [25-30]. Более того, пункт 5 части 17 статьи 51 ГрК РФ дополнен нормой о возможности расширять перечень таких объектов постановлением Правительства Российской Федерации (Закон № 341-ФЗ), что, по всей видимости, будет использовано при лоббировании ведомственных интересов.

Таким образом, регистрация прав на линейные объекты на основании технического плана возможна в трех случаях:

1) если такой объект фигурирует в части 17 статьи 51 ГрК РФ;

2) если линейный объект указан в постановлении Правительства Российской Федерации, принятом в развитие части 17 статьи 51 ГрК РФ;

3) если на линейный объект распространяется закон субъекта Российской Федерации, принятый в развитие части 17 статьи 51 ГрК РФ.

Если у застройщика нет возможности построить линейный объект без разрешения на строительство, то следующая проблема возникает в связи с введением в ГрК РФ новых понятий — «разрешение на строительство линейного объекта» и «разрешение на ввод в эксплуатацию линейного объекта» (Закон № 342-ФЗ). Вопрос в том, придется ли застройщику разрабатывать документацию по планировке территории (далее — ДПТ) для получения разрешения на строительство и если да, то она должна быть подготовлена в полном объеме в виде проекта планировки территории (далее — ППТ) и проекта межевания территории (далее — ПМТ) или же достаточно будет одного ППТ. Дело в том, что понятие «разрешения на строительство линейного объекта» в соответствии с частью 1 статьи 51 ГрК РФ определяется следующим образом: это документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным ППТ и ПМТ (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным ППТ, в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка. Таким образом, при выдаче разрешения на строительство линейного объекта проектная документация будет проверяться:

• либо на соответствие ППТ и ПМТ;

• либо на соответствие ППТ, когда не требуется образование земельного участка;

• либо на соответствие требованиям к строительству, действующим на дату выдачи разрешения на строительство, когда разработка ДПТ не требуется.

Поскольку подготовка ДПТ является весьма затратной для застройщика, то в первую очередь следует определить, в каких случаях для получения разрешения на строительство ее разработка не требуется.

До введения в ГрК РФ понятия линейных объектов оно раскрывалось через понятие красных линий, содержащееся в пункте 11 статьи 1 ГрК РФ, в который Федеральным законом [31] были внесены изменения в части исключения слов «сети инженерно-технического обеспечения» в контексте определения линейных объектов. Таким образом, можно было сделать вывод о том, что с 1 января 2006 года сети инженерно-технического обеспечения законодатель не относит к линейным объектам, а наличие утвержденной в установленном порядке ДПТ, предусматривающей размещение линейного объекта, является обязательным условием для выдачи разрешения на строительство собственно линейного объекта. Однако с появлением в 2016 году в ГрК РФ самостоятельного понятия «линейный объект» никакой разницы между линейными объектами и инженерными сетями не стало, в связи с чем этот критерий необходимости разработки ДПТ неприменим.

В части 3 статьи 41 ГрК РФ указаны случаи обязательной разработки ДПТ. В соответствии с пунктом 5 этой нормы подготовка ДПТ является обязательной, когда планируются строительство, реконструкция линейного объекта (за исключением случая, если размещение линейного объекта планируется осуществить на публичных землях (земельных участках) и для его размещения не требуется предоставление публичного земельного участка и установление сервитута). Перечень таких объектов

в развитие положений главы 5.6 ЗК РФ утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 года № 1300 [32] (далее — Постановление № 1300). В этот перечень вошли почти все линейные объекты, за исключением автомобильных и железных дорог, линий электропередачи классом напряжения свыше 35 кВт, нефтепроводов диаметром свыше DN 300, газопроводов давлением свыше 1.2 Мпа.

Однако в пункте 5 части 3 статьи 41 ГрК РФ далее следует указание на то, что Правительством Российской Федерации могут быть установлены иные случаи, при которых для строительства, реконструкции линейных объектов не требуется подготовка ДПТ. Можно было ожидать от подобной формулировки, что Правительством Российской Федерации перечень таких объектов будет расширен по сравнению с теми, которые приведены в Постановлении № 1300, однако принятое в развитие этой нормы постановление Правительства Российской Федерации от 7 марта 2017 года № 269 [33] (далее — Постановление № 269) не только не расширило, а значительно сократило по сравнению с Постановлением № 1300 их перечень. Так, например, согласно Постановлению № 269 в ряде случаев необходимость разработки ДПТ зависит от протяженности линейного объекта или выхода его за границы квартала, микрорайона. При этом после включения в часть 17 статьи 51 ГрК РФ газораспределительных сетей давлением до 0.6 Мпа Постановление № 269 частично стало противоречить ГрК РФ. Дело в том, что хотя это прямо и не закреплено в ГрК РФ, но необходимость разработки ДПТ напрямую связана с необходимостью получения разрешения на строительство, поскольку, если не нужно получать разрешение на строительство, то в силу части 3 статьи 49 ГрК РФ не нужно проходить экспертизу проектной документации и в силу части 15 статьи 55 ГрК РФ невозможно получить разрешение на ввод в эксплуатацию. А ДПТ необходимо предъ-

являть при проведении экспертизы проектной документации, получении разрешения на строительство и получении разрешения на ввод в эксплуатацию линейного объекта. Больше она нигде не требуется. В то же время получается, что в соответствии с нормой части 17 статьи 51 ГрК РФ для строительства газораспределительных сетей давлением до 0.6 Мпа независимо от их протяженности получать разрешение на строительство не нужно, а в силу Постановления № 269 (если их протяженность от существующих сетей до точки подключения более 300 м в городских поселениях или более 500 м в сельской местности или если они выходят за границы квартала, микрорайона) ДПТ разрабатывать следует. Но возникает вопрос, кому тогда ее предъявлять. По всей видимости, если уж законодатель установил такую четкую градацию для получения разрешения на строительство («за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции не требуется подготовка документации по планировке территории»), то следовало более точно сформулировать случаи, когда ее разработка не требуется.

К тому же, несмотря на то, что подготовка ДПТ весьма дорогостояща, ее разработка гарантирует застройщику определенную стабильность. При наличии утвержденной ДПТ при выдаче разрешения на строительство и разрешения на ввод в эксплуатацию проектная документация/построенный объект проверяются на соответствие ДПТ, а при ее отсутствии — на соответствие требованиям к строительству, действующим на дату выдачи разрешения на строительство/ разрешения на ввод в эксплуатацию объекта. В последнем случае застройщик может столкнуться с ситуацией, когда за период возведения линейного объекта поменялись требования к строительству, и он не сможет ввести объект в эксплуатацию. Также обращает на себя внимание некорректная формулировка пункта 2 части 6 статьи 55 ГрК РФ, в соответствии с которым основанием для отказа в выдаче разрешения на

ввод в эксплуатацию в случае строительства, реконструкции, капитального ремонта линейного объекта является его несоответствие ДПТ. Однако для капитального ремонта объекта капитального строительства (неважно, линейного или не являющегося линейным) никаких разрешительных документов, предусмотренных градостроительным законодательством, не требуется. С принятием Закона № 342-ФЗ для капитального ремонта даже разработка проектной документации не требуется.

В связи с введением новых требований к получению разрешения на строительство и разрешения на ввод в эксплуатацию линейного объекта также необходимо дать ответ на вопрос, когда ДПТ нужна в полном объеме (ППТ и ПМТ), а когда достаточно одного ППТ. Эти положения ГрК РФ имеют отсылочный характер к ЗК РФ, поскольку в статьях 51 и 55 ГрК РФ дается следующая формулировка: проектная документация/ построенный объект проверяются на соответствие ППТ в случае выдачи разрешения на строительство/на ввод в эксплуатацию линейного объекта, для размещения которого не требуется образования земельного участка. В ЗК РФ таких случаев два: глава 5.6 ЗК РФ — использование земель/ земельных участков, находящихся в публичной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута (когда застройщик вместо правоустанавливающего документа на земельный участок получает разрешение на размещение объекта), и глава 5.7 ЗК РФ — публичный сервитут. Анализу правовой природы обновленного публичного сервитута посвящено достаточное количество научных работ (см., например, [34, 35, 36]). Автор также высказывался на эту тему (см. [37]). В настоящей статье не ставится цель правового анализа этого института, однако поскольку с точки зрения регистрации прав на линейные объекты публичный сервитут теперь выступает одним из видов правоустанавливающих документов на земельный участок наряду с арендой

в отличие от разрешения на размещение, которое также дает возможность регистрации прав на новый объект, но правоустанавливающим документом не является, необходимо рассмотреть некоторые аспекты, которые могут поставить под сомнение «полноценность» публичного сервитута как правоустанавливающего документа на земельный участок.

В отличие от ранее действовавшего бессубъектного публичного сервитута с принятием Закона № 341-ФЗ в земельном законодательстве появилось понятие «обладатели публичного сервитута» — лица, имеющие право ограниченного пользования землями (земельными участками), установленное в соответствии с главой 5.7 ЗК РФ (п. 3 ст. 5 ЗК РФ). Таким образом, получается, что наряду с ранее действовавшим публичным сервитутом как ограничением чужих прав появился публичный сервитут как ограниченное вещное право (как и сервитут ранее частный). Однако норма пункта 3 статьи 5 ЗК РФ к правообладателям земельного участка обладателей публичного сервитута не относит. Правда, в пользу публичного сервитута можно отметить, что и обладатели сервитута (ранее частного сервитута) пунктом 3 статьи 5 ЗК РФ к правообладателям земельных участков не отнесены.

Также ставит под сомнение «полноценность» публичного сервитута как правоустанавливающего документа следующее. По общему правилу распоряжаются земельными участками (землями) органы власти, представляющие публичного собственника. Это правило действует даже в отношении разрешения на размещение, не являющегося правоустанавливающим документом. С публичным же сервитутом ситуация иная. В соответствии со статьей 39.38 ЗК РФ публичный сервитут устанавливается в зависимости от статуса объекта, для целей размещения которого он требуется: федеральный орган исполнительной власти принимает решение в отношении инженерных сооружений федерального значения, орган государственной власти субъекта Россий-

ской Федерации — в отношении инженерных сооружений регионального значения, орган местного самоуправления — в отношении инженерных сооружений местного значения. Таким образом, если, например, на землях обороны, находящихся в федеральной собственности, необходимо разместить инженерное сооружение регионального значения, то решение об установлении публичного сервитута будет принимать не Министерство обороны Российской Федерации, а орган исполнительной власти субъекта, причем неясно, какой именно. Исключение сделано только для земель лесного фонда. В соответствии с новой редакцией статьи 83 ЛК РФ, введенной в декабре 2018 года (см. [38]), Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий по установлению публичных сервитутов в отношении лесных участков, расположенных в границах земель лесного фонда, то есть органам, по общему правилу уполномоченным на распоряжение лесными участками на землях лесного фонда. Получается, что если расценивать публичный сервитут с точки зрения органа власти, уполномоченного на принятие решения о его установлении, то он ближе по своей природе к документации по планировке территории (ст. 45 ГрК РФ). Помимо этого, не в пользу публичного сервитута как правоустанавливающего документа свидетельствует то, что информация о публичном сервитуте заносится в раздел «Реестр границ» Реестра недвижимости, а не в раздел «Реестр прав», и с этой точки зрения он близок зонам с особыми условиями использования. Однако, несмотря на «сомнительную» правовую природу публичного сервитута как правоустанавливающего документа, он, так же как аренда и сервитут (ранее частный), дает возможность зарегистрировать права на инженерное сооружение, то есть в контексте части 10 статьи 40 Закона № 218-ФЗ публичный сервитут рассматривается как правоустанавливающий документ на земельный участок.

В связи с введением публичного сервитута возникла проблема, связанная с разграничением линейных объектов, которые могут размещаться на землях (земельных участках) на основании публичного сервитута, а которые — на основании разрешения на размещение. До введения публичного сервитута самым распространенным видом прав на публичный земельный участок для размещения линейных объектов была аренда. Сервитут, введенный главой 5.3 ЗК РФ, не нашел широкого применения. Что же касается разрешения на размещение, то в связи с принятием Постановления № 1300 субъекты, на которых оно распространялось, стали весьма активно использовать этот институт земельного законодательства. Введя публичный сервитут, Закон № 341-ФЗ закрепил в статье 39.37 ЗК РФ перечень объектов, для которых устанавливается публичный сервитут. При этом разграничение аренды и публичного сервитута закреплено совершенно четко. Получается, что для строительства, реконструкции и эксплуатации (размещения) субъекты, указанные в статье 39.37 ЗК РФ, могут выбирать аренду или сервитут, поскольку в статье 39.8 ЗК РФ аренда для размещения линейных объектов сохранилась. А оформление прав на землю (земельный участок) под уже существующими инженерными сооружениями возможно только на условиях публичного сервитута (п. 1.1 ст. 39.20 ЗК РФ).

Правда, неясным остался только вопрос, касающийся эксплуатации подземного трубопроводного транспорта. В силу части 8 статьи 90 ЗК РФ на земельные участки, на которых размещены подземные объекты трубопроводного транспорта, относящиеся к линейным объектам, оформление прав собственников объектов трубопроводного транспорта в порядке, установленном ЗК РФ, не требуется. То есть после завершения процесса строительства для целей эксплуатации владельцы таких объектов оформляли права (как правило, аренду) только на земельные участки под неотъем-

лемыми технологическими сооружениями линейных объектов, выходящими на поверхность земли. В соответствии же с пунктом 1 статьи 39.37 ЗК РФ трубопроводы и их неотъемлемые технологические части отнесены к объектам, для размещения которых должен быть оформлен публичный сервитут, причем он должен быть оформлен для размещения (строительства, реконструкции и эксплуатации) инженерного сооружения, а не только для строительства и реконструкции, независимо от того, расположено оно над или под поверхностью земли.

С разграничением субъектов публичного сервитута и субъектов, которые могут получить разрешение на размещение линейного объекта, ситуация оказалась сложнее. Линейные объекты, перечисленные в пункте 1 статьи 39.37 ЗК РФ и в Постановлении № 1300, практически идентичны, за некоторым исключением. В отношении объектов электросетевого хозяйства в статье 39.37 ЗК РФ нет ограничений по напряжению (в Постановлении № 1300 — 35 кВт), также в Постановлении № 1300 в отношении нефтепроводов и газопроводов имеются ограничения по диаметру и давлению, чего нет в статье 39.37 ЗК РФ. В остальном же они совпадают, за исключением того, что субъектами публичного сервитута являются лица, уполномоченные на размещение объектов федерального, регионального, местного значения. Но основная масса линейных объектов, в том числе фигурирующих в Постановлении № 1300, к таковым (федерального, регионального, местного значения) и отнесены. В связи с этим единственным критерием разграничения линейных объектов, для которых должен быть оформлен публичный сервитут, а для которых достаточно разрешения на размещение, — это формулировка Постановления № 1300 «для размещения которых не требуется разрешение на строительство». По всей видимости, с введением главы 5.7 ЗК РФ разрешение на размещение, предусмотренное главой 5.6 ЗК РФ, в от-

ношении линейных объектов применяться не будет, хотя многое, конечно, зависит от позиции региональных властей — органов, уполномоченных на распоряжение публичными землями.

Минэкономразвития России уже ставило под сомнение возможность регистрации прав на объекты, перечисленные в Постановлении № 1300. Комментируя это Постановление, Минэкономразвития России указало, что объекты, включенные в Перечень в Постановлении № 1300, либо не обладают признаками объектов недвижимости и объектов капитального строительства, либо представляют собой некапитальные сооружения, то есть объекты, для строительства которых не требуется получения разрешения на строительство [39]. Любой из перечисленных критериев исключает возможность регистрации прав на объект, который ими обладает, хотя с позицией Минэкономразвития России сложно согласиться. Не согласна с таким подходом и судебная практика (см., например, [40]).

С точки же зрения объема разрабатываемой ДПТ можно с уверенностью сказать, что теперь полный ее комплект (ППТ и ПМТ) будут представлять только для строительства автомобильных и железных дорог, поскольку остальные линейные объекты подпадают под публичный сервитут, который может быть установлен без образования земельного участка.

Есть еще одна серьезная проблема, связанная с получением разрешения на строительство, появление которой обусловлено введением в земельное законодательство института ЗОУИТ. Теперь для получения разрешения на строительство застройщик должен представить в том числе копию решения об установлении ЗОУИТ, после чего орган, уполномоченный на выдачу разрешения на строительство, в порядке информационного взаимодействия направляет копию разрешения на строительство в регистрирующий орган и после внесения сведений о ЗОУИТ в реестр границ она считается установленной и начинают действо-

вать ограничения, установленные для такой зоны соответствующим постановлением Правительства Российской Федерации. Соответственно, если третьи лица получают разрешение на строительство на территории такой зоны, то это строительство должно осуществляться с учетом ограничений, предусмотренных режимом ЗОУИТ (ч. 1 ст. 107 ЗК РФ). В противном случае объект будет признан самовольной постройкой, подлежащей сносу или реконструкции за счет лица, которое ее возвело (части 1 и 2 ст. 222 ГК РФ). Если же третьи лица получили разрешение на строительство до дня установления зоны (то есть до получения разрешения на строительство линейного объекта), то они могут возводить объект в соответствии с разрешением на строительство (п. 2 ч. 2 ст. 107 ЗК РФ). Но в течение двух лет после ввода в эксплуатацию линейного объекта, для которого была установлена зона, должен быть осуществлен снос этих объектов, или они должны быть приведены в соответствие с параметрами, установленными для режима такой зоны посредством их реконструкции (ч. 4 ст. 107 ЗК РФ). Но это уже за счет владельца линейного объекта, который установил ЗОУИТ после того, как было получено разрешение на строительство третьими лицами.

Возникает вопрос, как застройщик линейного объекта может себя обезопасить от подобных расходов. Логично было бы предположить следующее. Для подготовки ДПТ линейных объектов федерального, регионального, местного значения информация об этих объектах должна быть включена в документы территориального планирования соответствующего уровня (ч. 6 ст. 45 ГрК РФ). ППТ линейного объекта разрабатывается по внешней границе ЗОУИТ [40]. Соответственно, по аналогии с нормой пункта 17 статьи 39.16 ЗК РФ, предусматривающей в качестве основания для отказа в предоставления земельного участка то, что с заявлением о предоставлении обратилось лицо, не уполномоченное на строительство объектов федерального,

регионального, местного значения, если в соответствии с документами территориального планирования и (или) документацией по планировке территории указанный в заявлении земельный участок предназначен для размещения этих объектов, то в ГрК РФ надо было предусмотреть аналогичное основание для отказа в выдаче разрешения на строительство. То есть если линейный объект федерального, регионального, местного значения включен в документы территориального планирования и застройщик приступил к подготовке ДПТ, то в границах территории, в отношении которой будет установлена ЗОУИТ после получения разрешения на строительство линейного объекта, никто уже получить разрешение на строительство объекта, не соответствующего ограничениям планируемой зоны, не сможет.

Подводя итог, можно констатировать, что начатое с 2014 года реформирование земельного законодательства (см. [42]), направленное на упрощение оформления прав на объекты инфраструктуры, несмотря на то, что некоторые введенные в ЗК РФ институты не находят понимания со стороны цивилистов, соответствуют реалиям развития современного общества и в целом могут быть оценены положительно. При этом реформирование земельного законодательства находит адекватное отражение в законодательстве о регистрации недвижимости (например удачная конструкция части 10 статьи 40 Закона № 218-ФЗ, позволившая реализовать положения главы 5.6 ЗК РФ). Однако о реформировании градостроительного законодательства этого сказать нельзя. Оно, скорее, тормозит процесс создания объектов инфраструктуры из-за многочисленных пробелов, противоречий и неудачных формулировок.

1. О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования ре-

гулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территории и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации : Федеральный закон от 3 июля 2016 года № 373-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

2. О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию : постановление Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 года № 87. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

3. Лесной кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 4 декабря 2006 года № 200-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

4. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 1 0 декабря 201 3 года по делу № А26-331/2013. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

5. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов : Федеральный закон от 3 августа 2018 года № 341-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

6. Брагинский М. И., Витртянский В. В., Гонгало Б. М. [и др.]. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» / под общей редакцией П. В. Крашенинникова. М., 1999. 239 с.

7. Гонгало Б. М, Крашенинников П. В. Сделки с недвижимостью М., 1996. 152 с.

8. Болтанова Е. С. Операции с недвижимостью: Купля-продажа, дарение, наследование, налогообложение. Ростов/Д., 2002. 315 с.

9. Скворцов О. Ю. Понятие недвижимости в гражданском праве // Правоведение. 2002. № 4. С. 131-141.

10. Суханов Е. А. О понятии недвижимости и его влиянии на иные гражданско-правовые категории // Вестник гражданского права. 2008. № 4. С. 6-16.

11. Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе / Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и развитию гражданского законодательства; Исследовательский центр частного права / под общей ред. А. А. Маковской, О. М. Козыря,

B. А. Витрянского. М., 2004. 95 с.

12. Ястребова В. В. Генезис развития системы регистрации на недвижимое имущество // Закон и право. 2007. № 2. С. 72-74.

13. Алексеев В. А. Прочная связь с землей как единственный признак недвижимой вещи // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2017. № 12.

14. Суханов Е. А. Вещное право. Научно-познавательный очерк. М., 2017. 560 с.

15. Суханов Е. А. Об одном судебном прецеденте // Вестник гражданского права. 2017. № 5. С. 145-159

16. Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 31 мая 2018 года № исх/07788. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».

17. По вопросам рассмотрения дел о защите права собственности и других вещных прав : Рекомендации Научно-консультативного совета при Федеральном арбитражном суде Уральского округа № 1/2007. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».

18. О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации : постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2015 года № 25. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

19. О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельный законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от

3 августа 2018 года № 342-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

20. О государственной регистрации недвижимости : Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

21. Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части упрощения строительства, реконструкции, капитального ремонта и (или) эксплуатации линейных объектов». Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

22. О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге : Закон Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 года № 508-100. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

23. Решение Арбитражного суда Оренбургской области от 19 июня 2017 года по делу № А47-1984/2017. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

24. О внесении изменений в статью 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации : Федеральный закон от 3 августа 2018 года № 330-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «Консультант-Плюс».

25. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 6 ноября 2018 года по делу № А41-885/2018. Доступ из справочной правовой системы «Консультант-Плюс».

26. Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 6 февраля 2019 года по делу № А07-9623/2018. Доступ из справочной правовой системы «Консультант-Плюс».

27. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 7 октября 2018 года по делу № А40-246579/17. Доступ из справочной правовой системы «Консультант-Плюс».

28. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 3 декабря 2018 года

по делу № А41-13042/2018. Доступ из справочной правовой системы «Консультант-Плюс».

29. Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 24 января 2019 года по делу № А70-4642/2018. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

30. Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 31 октября 201 8 года по делу № А55-30397/2017. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

31. О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 31 декабря 2005 года № 210-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

32. Об утверждении перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов : постановление Правительства Российской Федерации от 3 декабря 201 4 года № 1300. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

33. Об утверждении перечня случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории : постановление Правительства Российской Федерации от 7 марта 2017 года № 269. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

34. Синицын С. А. Частные и публичные сервитуты в российском и зарубежном праве // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2018. № 2. С. 26-45.

35. Бондарчук Д. Публичный сервитут. Власти смогут установить его на частных землях в интересах компаний, которым нужно возводить линейные объекты // ЭЖ-

Юрист. 2018. № 34. С. 1-2.

36. Игнатович И. А. Использование земель и земельных участков с объектами электроэнергетики: право и практика : учебное пособие. М. : Проспект. 2019. 368 с.

37. Иванов А, Бочаров М, Суханов Е., Завьялов А., Рыбалов А, Землякова Г., По-веткина Е., Церковников М., Жаркова О., Некрестьянов Д., Бевзенко Р. Новая жизнь публичныз сервитутов // Закон. 2018. № 10. С. 17-37.

38. О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка предоставления лесных участков в безвозмездное пользование : Федеральный закон от 18 декабря 2018 года № 471-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

39. Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 21 февраля 2018 года № ОГ-Д23-1526. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

40. Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 28 января 2019 по делу № А56-12151/2018. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

41. Об утверждении Положения о составе и содержании проектов планировки территории, предусматривающих размещение одного или нескольких линейных объектов : постановление Правительства Российской Федерации от 12 мая 2017 года № 564. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

42. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

Объект капитального строительства – это здание, строение, сооружение, объекты , строительство которых не завершено. Объекты капитального строительства имеют основные признаки: Объекты капитального строительства могут создаваться только в процессе строительства (п. п. 10, 13 ст. 1 ГрК РФ). Оно предполагает поэтапное выполнение проектных, монтажных, пуско-наладочных работ. Необходимо получать разрешение на строительство (в большинстве случаев), на ввод в эксплуатацию, ставить объекты на кадастровый учет, а также регистрировать права на них в ЕГРН. В Градостроительном кодексе РФ появилось понятие некапитальных строений и сооружений.