Экологическая экспертиза – установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы (ст.1 Федерального закона «Об экологической экспертизе» от 23.11.95 № 174-ФЗ).
Основные задачи экологической экспертизы:
1) Определение степени экологического риска и безопасности запланированной или осуществляемой деятельности
2) Организация комплексной, научно обоснованной оценки объектов
3) Установление соответствия объектов требованиям экологического законодательства, санитарным нормам, строительным нормам и правилам
4) Оценка влияния деятельности объектов
5) EE влияния на состояние окружающей среды, здоровье людей и качество природных ресурсов
6) Оценка эффективности, полноты, обоснованности и достаточности мероприятий по охране окружающей среды и здоровья людей
7) Подготовка объективных, всесторонне обоснованных выводов
Цель экологической экспертизы – определить соответствие планируемой деятельности действующим требованиям в области охраны окружающей среды и тем самым предупредить возможные негативные последствия.
Что такое Государственная Экологическая экспертиза и с чем ее едят.
В определенной мере экологическая экспертиза – это форма контроля, направленного на предотвращение загрязнения окружающей среды, причем такое предупреждающее действие обходится в 4-5 раз дешевле, нежели ликвидация последствий экологически необоснованных решений.
Объектами экологической экспертизы являются:
Объекты экологической экспертизы федерального уровня (статья 11) включают:
проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации;
проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;
проекты соглашений о разделе продукции;
материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду и лицензирование которых осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (за исключением материалов обоснования лицензий на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов) и законодательством в области использования атомной энергии федеральными органами исполнительной власти;
проекты технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду;
материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации;
5: Как проходить государственную экологическую экспертизу для обезвреживания и размещение отходов
объекты государственной экологической экспертизы, указанные в Федеральном законе от 30 ноября 1995 года N 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», Федеральном законе от 17 декабря 1998 года N 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», Федеральном законе от 31 июля 1998 года N 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»;
проектная документация объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также проектная документация особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, в случаях, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт таких объектов на землях особо охраняемых природных территорий допускаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации;
проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I — V класса опасности.
Объекты экологической экспертизы регионального уровня (статья 12) включают:
проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
проекты целевых программ субъектов Российской Федерации, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;
материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, лицензирование которых осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (за исключением материалов обоснования лицензий на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов);
материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий регионального значения;
проектная документация объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, за исключением проектной документации объектов, являющихся объектами экологической экспертизы федерального уровня, в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Основные вопросы экологической экспертизы:
— где и когда произошло экологическое нарушение?
— в чем его источник или причина, каковы механизм и масштаб?
— каким было состояние объекта до воздействия и какие изменения произошли?
— был ли причинен вред окружающей среде и насколько значимый?
— при каких обстоятельствах произошло нарушение природоохранного законодательства или условий эксплуатации потенциально опасных объектов?
— возможно ли исправить причиненный окружающей среде вред и какие мероприятия для этого необходимы?
— какова стоимость восстановительных мероприятий?
Особенности оформления материалов и проведения экспертизы в ЭУ
Для назначения экологической экспертизы в экспертном учреждении необходимо обратиться с соответствующим заявлением к руководителю ЭУ, предоставив в его распоряжение всю имеющуюся документацию. Для достижения необходимых целей руководителем ЭУ поручается проведение экспертизы специалисту соответствующего профиля, при необходимости, для проведения лабораторных исследований привлекаются специализированные лаборатории.
Источник: burosudeks.ru
Задачи
Задача №1 При строительстве жилого дома для научных сотрудников государственного заповедника «Столбы» государственный инспектор выявил, что проектная документация не прошла государственную экспертизу. Застройщик был привлечен к административной ответственности за нарушение законодательства об экологической экспертизе.
Оцените действия сторон. Какие виды экологической экспертизы осуществляются в РФ? Какие органы проводят государственную экологическую экспертизу и в отношении, каких объектов?
Экологическая экспертиза
Экологическая экспертиза является одним из основных элементов организационного механизма охраны окружающей среды, важнейшей мерой контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов со стороны специально уполномоченных государственных органов и общественных организаций.
Понятие и правовое регулирование Законодательно экологическая экспертиза определяется как установление соответствия намечаемой хозяйственной иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.
Данная процедура представляет собой предусмотренный законодательством комплекс действий государственных органов и общественных организаций по рассмотрению документации, реализация которой в хозяйственной и иной деятельности может оказать негативное воздействие на окружающую среду. Ее задача — гарантировать, что при планировании хозяйственной и иной деятельности предусмотрены меры по охране окружающей среды, соответствующие требованиям законодательства. Основное, что следует отметить, — экологическую экспертизу проводят на этапе планирования хозяйственной или иной деятельности, а не в отношении, например, действующих предприятий.
Экологической экспертизе посвящена ст. 33 ФЗ об охране окружающей среды. Основным нормативно-правовым актом, регулирующим ее проведение, является Федеральный закон «Об экологической экспертизе». Во исполнение данного закона приняты такие акты, как Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденное постановлением Правительства РФ от 11.06.1996 № 698; Регламент проведения государственной экологической экспертизы, утвержденный приказом Госкомэкологии России от 17.06.1997 № 280, иные подзаконные акты.
В соответствии с законодательством возможно проведение государственной и общественной экологической экспертизы. Государственную экологическую экспертизу проводит экспертная комиссия, формируемая в зависимости от объекта экспертизы Росприроднадзором либо Ростехнадзором.
Общественную экспертизу вправе проводить общественные организации, основным направлением деятельности которых является охрана окружающей среды. Статус и порядок проведения общественной экологической экспертизы установлен ст. 19—25 Федерального закона «Об экологической экспертизе». Общественную экологическую экспертизу организуют и проводят по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественные организации (объединения), основным направлением деятельности которых, в соответствии с их уставами, является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством РФ.
Таким образом, инициаторами проведения общественной экологической экспертизы могут быть граждане, общественные организации, органы местного самоуправления. Проводить же ее вправе лишь общественная организация, основным направлением деятельности которой является охрана окружающей среды.
Объектом общественной экспертизы могут быть все объекты государственной экологической экспертизы, за исключением объектов, сведения о которых составляют государственную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну.
Общественную экологическую экспертизу можно проводить не более двух раз до либо одновременно с государственной экспертизой. Общественная организация, проводящая экспертизу, обязана подать в соответствующий орган местного самоуправления заявление о ее проведении. Общественная экспертиза возможна лишь при регистрации заявления данным органом.
Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу только при утверждении его специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы. Данное положение законодательства вызывает нарекания со стороны общественности, так как утверждение результатов общественной экспертизы полностью зависит от усмотрения соответствующего государственного органа. Видимо, законодатель исходил из того, что проведение общественной экологической экспертизы возможно лицами, не обладающими достаточной квалификацией, ее выводы далеко не всегда являются обоснованными. Придание заключению общественной экологической экспертизы обязательной юридической силы означало бы создание существенных преград реализации проектов хозяйственной и иной деятельности.
В соответствии с п.7.1 ст. 11 ФЗ «Об экологической экспертизе» проекты строительства должны пройти экологическую экспертизу. Непредставление документации на экологическую экспертизу является нарушением законодательства (п.1 ст.30 ФЗ «Об экологической экспертизе»). За данное нарушение виновное лицо привлекается к административной ответственности (ст.
32 ФЗ «Об экологической экспертизе»). В соответствии с п.1 ст.8.4. КоАП РФ на нарушителя накладывается штраф. Так как застройщик — юридическое лицо, то штраф будет составлять от 500 до 1500 МРОТ. Поэтому действия государственного инспектора правомерны.
Задача №2 22.06.2008 года общественная организация «Оберег» провела экологическую экспертизу проекта строительства дома отдыха на территории государственного заказника. Заключение (оно носило отрицательный характер) было подписано руководителем общественной организации и его секретарем. На основании заключения они потребовали в судебном порядке прекратить строительство. Суд удовлетворил требование «экологов».
Застройщик обратился с кассационной жалобой в областной суд с просьбой отменить решение суда первой инстанции.
Имеются ли основания для удовлетворения жалобы? Решите дело по существу. Каковы объекты и порядок проведения государственной и общественной экологической экспертизы?
Объекты экологической экспертизы
Объекты экологической экспертизы установлены в ст. 11 и 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе». Государственную экологическую экспертизу проводят на федеральном и региональном уровне. Закон соответственно разграничивает и объекты экспертизы. Критериями отнесения объекта экспертизы к группе объектов федерального либо регионального уровня служат: возможное воздействие на окружающую среду в пределах территории одного субъекта либо двух и более субъектов РФ; утверждение документации и проектов федеральными органами государственной власти либо органами государственной власти субъектов РФ; федеральный либо региональный статус территории.
Федеральный закон предусматривает широкий перечень объектов экологической экспертизы, включающий в себя, например:
проекты законов и нормативных актов органов исполнительной власти, реализация которых может оказать воздействие на окружающую среду. Именно законы и иные нормативно-правовые акты порождают наиболее значимые социально-экономические, а также экологические последствия (так, экологическую экспертизу проходил Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха»).
Следует отметить, что при реализации данной нормы закона возникают следующие практические проблемы. В законодательстве отсутствуют критерии оценки того, насколько при реализации законопроекта возможно оказание воздействия на окружающую среду. Все зависит от усмотрения законодателя. В соответствии с п. 5 ст. 18 Федерального закона «Об экологической экспертизе» заключение экологической экспертизы в отношении проектов нормативно-правовых актов не может быть положительным или отрицательным. Значит, такое заключение может носить лишь рекомендательный характер;
2) предплановая документация, т.е. материалы, предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производственных сил: проекты социально-экономических, научно-технических и иных программ, проекты развития хозяйственных отраслей, проекты генеральных схем расселения и природопользования;
технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, консервации, ликвидации объектов хозяйственной деятельности;
документация, обосновывающая соглашения о разделе продукции, а также договоры концессии участков лесного фонда, иные договоры, предусматривающие использование природных ресурсов; материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, способной оказать воздействие на окружающую среду;
материалы экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание им статуса особо охраняемых природных территорий, зон экологического бедствия или чрезвычайной экологической ситуации, а так же программы реабилитации данных территорий;
документация на изменение функционального статуса, вида и характера использования территорий федерального значения, в том числе о переводе лесных земель в нелесные;
материалы, ранее получившие положительное заключение государственной экологической экспертизы, которое утратило юридическую силу вследствие установленных законом обстоятельств.
Федеральным законом предусматриваются иные объекты государственной экологической экспертизы федерального и регионального уровня. Перечень объектов является открытым. Кроме предусмотренных в законе на экспертизу представляются также иные виды документации, обосновывающей хозяйственную или иную деятельность, реализация которой способна оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду.
Источник: studbooks.net
Экологическая экспертиза проектной документации в системе экологоправовых требований по обеспечению охраны окружающей среды
Эколого-правовое регулирование системы общественных отношений, возникающих и динамично развивающихся при строительстве, реконструкции зданий, сооружений, направлено на обеспечение рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, экологической безопасности, поддержание и восстановление качества окружающей среды.
Для реализации поставленных задач экологическое законодательство устанавливает границы (пределы) осуществления права на застройку и требования к его содержанию. Правовое регулирование отношений нормами экологического законодательства «сопряжено главным образом с запретами, предписаниями, обязанностями, ограничениями, адресованными субъектам экологозначимой деятельности и направленными на защиту общего интереса в сохранении окружающей среды и благоприятных экологических условий жизни человека» [490] .
Базовым принципом законодательства о градостроительной деятельности является общее положение об осуществлении любых видов градостроительной деятельности (от стратегического планирования развития территорий до эксплуатации конкретных зданий, сооружений) с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (подп. 9 ст. 1 ГрК РФ).
Наряду с общими природоохранными требованиями ФЗ «Об охране окружающей среды» включает специальные запреты и требования к размещению, проектированию, строительству, реконструкции, эксплуатации, вводу и выводу из эксплуатации зданий, сооружений, а также специфические требования к возведению объектов энергетики, сельскохозяйственного назначения, мелиоративных систем, военных и оборонных объектов, отдельно расположенных гидротехнических сооружений, к поселениям и т.п. Дополнительные нормы содержатся в природоресурсных нормативных правовых актах и направлены на охрану отдельных природных объектов (см., например, ст. 59, 67 ВК РФ).
Меры по охране окружающей среды при возведении зданий и сооружений разрабатываются на основании инженерных изысканий [491] и включаются в состав проектной документации объектов капитального строительства.
Здания и сооружения должны быть спроектированы таким образом, чтобы в процессе их строительства и эксплуатации не возникало угрозы оказания негативного воздействия на окружающую среду (ст. 14 ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»). На начальных стадиях проектирования принятию экологически ориентированного управленческого решения способствует проведение оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (ОВОС) 1 .
ОВОС находится в тесной взаимосвязи с экологической экспертизой. «Российский законодатель совместил применение ОВОС с обязательным проведением государственной экологической экспертизы (нашим изобретением), включив первое во
второе и обеспечив таким образом толерантность правовых институтов в
— 2 законотворчестве и надлежащее дальнейшее развитие экономики страны» .
Необходимость осуществления оценки характера и масштабов воздействия на
окружающую среду строительства объекта и экологических, а также связанных с ними
иных последствий этого воздействия определяет в некоторых случаях требование об
ОВОС безотносительно проведения экологической экспертизы .
В соответствии с п. 25, 40 Постановления Правительства РФ от 16.02.2008 г. № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» [492] [493] [494] [495] такой раздел проектной документации, как «Перечень мероприятий по охране окружающей среды» должен содержать результаты оценки воздействия объекта капитального строительства на окружающую среду. В то же время положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (2000 г.) было разработано во исполнение ФЗ «Об экологической экспертизе» и регламентирует процесс проведения оценки воздействия и подготовки соответствующих материалов, являющихся основанием для разработки обосновывающей документации по объектам государственной экологической экспертизы. Данное обстоятельство приводит к противоречивой практике, и не во всех субъектах РФ требуют результаты ОВОС в составе проектной документации.
Проведение ОВОС и экологической экспертизы является гарантией обеспечения рационального природопользования, принятия экологически взвешенного решения о строительстве, реконструкции объекта капитального строительства, недопущения негативного воздействия строительной деятельности на окружающую среду. И.О. Краснова справедливо отмечает, что реализация принципа превентивной охраны природы и предупреждения негативного антропогенного воздействия на окружающую природную среду (в т.ч. через порядок ОВОС) является одним из эффективных путей решения экологических проблем, поскольку профилактика по сравнению с мерами борьбы против уже наступившего негативного для окружающей среды результата хозяйственной деятельности способствует предотвращению порой трудно устраняемых экологических изменений . Оценка воздействия хозяйственной деятельности человека на окружающую среду и экологическая экспертиза, как подчеркнул Конституционный Суд РФ, относятся к основным элементам механизма обеспечения экологической безопасности [496] [497] [498] .
Экологическая экспертиза — «базовый институт, направленный на предупреждение потенциальной деградации природы при условии исключения злоупотреблений и коррупции» . О.Л. Дубовик подчеркивает, что экологическая экспертиза «на протяжении более 10 лет реально являлась действенным инструментом охраны окружающей среды» [499] , М.М. Бринчук считает ее «единственной эффективной мерой охраны окружающей среды в Российской Федерации в 90-е годы прошлого века» 1 . В связи с развитием градостроительного законодательства с 1 января 2007 г. перечень объектов экологической экспертизы, содержащихся в ст. 11 — 12 ФЗ от 23.11.1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» , был значительно сокращен. Объектом государственной экологической экспертизы является проектная документация незначительного количества объектов капитального строительства, выделение которых произведено законодателем с учетом их будущего территориального размещения (на землях особо охраняемых природных территорий федерального, регионального или местного значения; Байкальской природной территории, на континентальном шельфе; в исключительной экономической зоне; во внутренних морских водах и в территориальном море) либо особой опасности для хрупкого взаимодействия отдельных компонентов природы и окружающей среды в целом (искусственные земельные участки; объекты, связанные с размещением и обезвреживанием отходов I — V класса опасности). С 1 января 2018 г. планируется дальнейшее изменение природоохранных требований, в т.ч. в части включения в объекты государственной экологической экспертизы федерального уровня проектной документации объектов капитального строительства, относящихся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I категории [500] [501] [502] .
Такие изменения связаны с одной из современных тенденций российского законодательства, заключающейся в реформировании и совершенствовании нормативных правовых актов с целью уменьшения административных барьеров предпринимательской деятельности, упрощения взаимодействия государства и предпринимателей в рамках осуществления контрольно-надзорной деятельности, повышения прозрачности и комфортности ведения бизнеса, в том числе в части снижения издержек предпринимательского сообщества.
Необходимость сокращения как количества процедур с участием государственных органов, так и сроков их осуществления провозглашается в качестве обоснования принятия так называемых «дорожных карт». Например, сокращение количества, совокупного времени и расходов на прохождение процедур, связанных с реализацией инвестиционно-строительных
проектов, называется в числе целей «дорожной карты» в сфере строительства 1 .
«Исключение из перечня объектов проектов строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации предприятий, магистральных трубопроводов и других экологически опасных объектов специалисты в области охраны окружающей среды оценивают как разрушение, уничтожение государственной экологической экспертизы» [503] [504] . С позиции Конституционного Суда РФ речь идет лишь о смене формы проверки — вместо государственной экологической экспертизы, государственной санитарно-эпидемиологической экспертизы и ряда других экспертиз проводится единая государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий в соответствии с ГрК РФ [505] . Действительно ли произошла просто замена формы проверки проектной документации, можно определить при анализе действующего законодательства об экспертизе в строительной сфере. Необходимо заметить, что любая превентивная экспертиза «вторгается» в экономическую сферу, что само по себе позволяет предпринимателям сделать вывод о ее негативном влиянии на инвестиционную привлекательность бизнеса. Насколько частные интересы застройщиков согласуются с публичными интересами в рассматриваемой сфере?
Градостроительный кодекс предусматривает экспертизу результатов инженерных изысканий и экспертизу проектной документации (см. ч. 3.2, подп. 3 ч. 8, ч. 9 ст. 49 ГрК РФ), кроме того, дублирует положения ст. 11 — 12 ФЗ «Об экологической экспертизе» об обязательности экологической экспертизы проектной документации ряда объектов (ч. 6 ст.
49 ГрК РФ).
Является ли замена требований о проведении экологической экспертизы проектной документации [506] на экспертизу проектной документации в соответствии с положениями градостроительного законодательства (далее — градостроительная экспертиза) лишь формальной (как это определяет КС РФ)?
Независимо от вида экспертизы ее проведение базируется на общих основополагающих принципах экспертной деятельности (независимости, полноты, объективности, научности), и деятельность экспертов должна осуществляться в соответствии с законодательными требованиями. Общим для экологической и градостроительной экспертизы является установление в ходе проведения экспертизы соответствия только намечаемой строительной деятельности путем оценки проектной документации. Экспертиза является важным инструментом по поддержанию правопорядка и элементом организационно-правового механизма охраны интересов государства и частных лиц.
Часть 5 ст. 49 ГрК РФ устанавливает пределы проверки проектной документации при градостроительной экспертизе — это оценка соответствия требованиям технических регламентов и результатам инженерных изысканий. Названная норма среди прочих упоминает и экологические требования, содержащиеся в технических регламентах. Федеральный законодатель не определяет, что понимать под требованиями технических регламентов, но семантически, с учетом ФЗ «О техническом регулировании» это обязательные правила, условия, ограничения, которым должны соответствовать процессы по созданию зданий, сооружений и характеристики самих зданий, сооружений, содержащиеся в технических регламентах. Результатом экспертизы является подтверждение (или не подтверждение) соответствия проектной документации результатам инженерных изысканий и техническим регламентам.
ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий, сооружений» содержит общую декларативную норму о том, что мероприятия по охране окружающей среды, предусмотренные в проектной документации здания или сооружения в соответствии с федеральными законами и другими нормативными правовыми актами РФ, должны обеспечивать предотвращение или минимизацию оказания негативного воздействия на окружающую среду. В ч. 2 ст. 5 названного закона предусмотрено, что безопасность зданий и сооружений, а также связанных со зданиями и сооружениями процессов проектирования (включая изыскания), строительства обеспечивается посредством соблюдения требований данного технического регламента и требований стандартов и сводов правил, включенных в Перечень национальных стандартов и сводов правил, утвержденных Распоряжением Правительства РФ от 21.06.2010 г. № 1047-р 1 ; Перечень документов в области стандартизации, утвержденных Приказом Ростехрегулирования от 01.06.2010 г. № 2079 [507] [508] [509] .
В силу ч. 2 ст. 5 и ст. 6 ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» отрицательное заключение экспертизы может быть выдано только в случае несоответствия проектной документации национальным стандартам и сводам правил (частям таких стандартов и сводов правил), которые включены в утвержденный Правительством РФ перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований названного Федерального закона .
Технические регламенты, соответствующие стандарты и своды правил определяют характеристики доступности зданий и сооружений для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения, энергетической эффективности зданий и сооружений, а также безопасности здания или сооружения, что предполагает оценку свойств их строительных конструкций, оснований, материалов, элементов сетей и систем инженерно-технического обеспечения с позиции безопасного уровня воздействия зданий и сооружений, в т.ч на окружающую среду. Документы технического регулирования не направлены на установление требований к зданиям, сооружениям в части рационального использования земель и иных природных ресурсов при размещении объектов недвижимости, их задача — установить минимально необходимые обязательные требования к зданиям и сооружениям и процессам проектирования и строительства, обеспечивающие безопасность зданий, сооружений и связанных с ними процессов (см. ч. 6 ст.
3, ч. 2 ст. 6 ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»). Безопасность продукции (в т.ч. зданий, сооружений) и связанных с ней процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации определена как состояние, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу (ст. 2 ФЗ «О техническом регулировании»).
Предмет экологической экспертизы проектной документации в соответствующей части шире. При проведении экологической экспертизы эксперт не ограничивается техническими регламентами, содержащимися в них нормативными техническими требованиями.
Статья 1 ФЗ «Об охране окружающей среды» прямо закрепляет, что проверка осуществляется на соответствие экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Законодательство в области охраны окружающей среды состоит из федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ (ст.
2 ФЗ от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»). Важнейшее значение приобретает оценка существующих законодательных ограничений строительства, связанных, например, с местом расположения планируемого объекта. Эксперт государственной экологической экспертизы в силу ст. 16 ФЗ «Об экологической экспертизе» обязан осуществлять всесторонний, полный, объективный и комплексный анализ представляемых на государственную экологическую экспертизу материалов с учетом передовых достижений отечественной и зарубежной науки и техники, определять их соответствие нормативным правовым актам РФ и субъектов РФ в области охраны окружающей среды, нормативно-техническим документами.
М.М. Бринчук выделяет две группы экологических требований, которым должна соответствовать планируемая деятельность: это требования по охране окружающей среды от вредных химических, физических и биологических воздействий и обеспечению рационального использования природных ресурсов, выработанные как наукой, в том числе экологической, так и практикой, и вытекающие из законов развития природы, а также те требования, которые содержатся в действующем законодательстве в области охраны окружающей среды и природопользования. При этом в экспертизе участвуют, как правило, специалисты — представители науки и практики, обладающие знаниями таких требований 1 .
При проведении экологической экспертизы происходит более глубокий анализ и оценка всех требований в сфере охраны окружающей среды и природопользования и с учетом этого — определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы. Более того, в юридической литературе отмечается, что предмет экологической экспертизы гораздо шире, чем это следует из ее названия, поскольку в процессе ее проведения должны учитываться также и иные (прежде всего — социальные) последствия реализации объекта экологической экспертизы, связанные с неблагоприятным воздействиями на окружающую среду [510] [511] [512] .
Отличие экологической и градостроительной экспертизы следует и из сравнительного анализа норм об экспертизе так называемой типовой проектной документации или модификации такой проектной документации, не затрагивающей конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объектов капитального строительства. На основании ч. 2 ст. 49 ГрК РФ градостроительная экспертиза такой документации не проводится. При проведении градостроительной экспертизы оценивается безопасность объекта капитального строительства, его характеристик безотносительно обязательных экологических требований,
обеспечивающих рациональное использование задействованных в процессе строительства объекта природных ресурсов. Последние определяются с учетом в том числе месторасположения будущего объекта капитального строительства. В то же время одним из важнейших положений экологической экспертизы является принцип комплексности оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий, что предполагает всестороннюю оценку возможных видов и масштабов воздействий на окружающую среду при строительстве и эксплуатации объекта. Отсюда в силу п. 5 ст. 18 ФЗ «Об экологической экспертизе» положительное заключение государственной экологической экспертизы теряет юридическую силу в случае изменения условий природопользования федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды, а также внесения изменений в проектную и иную документацию после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы.
О наличии различий в предмете экологической и градостроительной экспертизы проектной документации также свидетельствует определение в законодательстве случаев, когда требуется проведение обоих экспертиз, например, проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне Российской Федерации [513] .
Среди направлений деятельности экспертов в области градостроительной экспертизы проектной экспертизы выделяется охрана окружающей среды , но для того, чтобы физическое лицо было аттестовано на право подготовки заключений экспертизы проектной документации, достаточно обладать необходимыми знаниями в области законодательства РФ о градостроительной деятельности и законодательства РФ о техническом регулировании в части, касающейся соответственно выполнения проектирования, строительства или эксплуатации объектов (ч. 1 ст.
49.1 ГрК РФ). Претендент может быть аттестован по 16 видам направлений деятельности в области экспертизы проектной документации, и охрана окружающей среды (а также санитарноэпидемиологическая безопасность) называется только в числе этих видов, а для аккредитации юридического лица на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации достаточно наличие по месту основной работы пяти работников, имеющих аттестацию на право подготовки заключений экспертизы проектной документации (независимо от направления их деятельности). При выборе специалистов юридическое лицо, скорее, будет ориентировано на прием экспертов, обладающих аттестатом на проведение экспертизы проектной документации в части объемно-планировочных, архитектурных и конструктивных решений, планировочной организации земельного участка, организации строительства, в части теплогазоснабжения, водоснабжения, водоотведения, канализации, вентиляции и т.п. При таком общем подходе законодателя к установлению требований, предъявляемых к лицам, наделенным правом проводить градостроительную экспертизу проектной документации, можно констатировать объективно недостаточную компетентность и не системность их знаний в области охраны окружающей среды.
При проведении государственной экологической экспертизы эксперты привлекаются по каждому конкретному объекту государственной экологической экспертизы, и экспертом является специалист, обладающий научными и (или) практическими познаниями по рассматриваемому вопросу и привлеченный к проведению государственной экологической экспертизы по соответствующим направлениям науки, техники, технологии (ст. 15, 16 ФЗ «Об экологической экспертизе»). Немаловажен тот факт, что экологическая экспертиза проводится органами государственной власти. При экологически неблагоприятной обстановке, которая сложилась в России [514] , неправильно устраняться государству от оценки соответствия проектной документации экологическим требованиям.
Соответственно, в рамках государственной экологической экспертизы эксперт (экспертная комиссия) обязан всесторонне оценить и определить соответствие намечаемой деятельности не только положениям технических регламентов, но и требованиям, установленным нормативными правовыми актами РФ и ее субъектов по вопросам охраны окружающей среды; выявить масштаб прогнозируемого воздействия на окружающую среду в результате осуществления намечаемой деятельности, достаточность предусмотренных мер по обеспечению экологической безопасности и сохранению природного потенциала.
Отличие экологической и градостроительной экспертизы также заключается в том, что в соответствии со ст. 3 ФЗ «Об экологической экспертизе» экологическая экспертиза основывается на принципе гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения.
Конституционный Суд РФ признал основным сущностным признаком экологической экспертизы, отличающей ее от иных форм экспертиз, участие общественных организаций при ее проведении и учет общественного мнения. Например, в состав экспертной комиссии государственной экологической экспертизы в обязательном порядке включаются внештатные эксперты — ученые и специалисты различных областей науки, каждый из которых является специалистом в узкой сфере. Обязательное участие представителей общественности при проведении экологической экспертизы является частным случаем непосредственного участия граждан в управлении делами государства, право на которое гарантировано Конституцией РФ (ч. 1 ст. 32) [515] .
Законодательно закрепленная возможность проведения общественной экологической экспертизы, которая является важным механизмом обеспечения участия общественности в принятии экологически значимых решений, связана с реализацией права граждан на благоприятную окружающую среду. В связи с изменением законодательства в части экспертизы проектной документации общественная экологическая экспертиза может быть проведена только в отношении проектной документации незначительного количества объектов, что снижает ее значение в превенции экологических нарушений, деградации природы. Участие общественных организаций и защита экологических интересов граждан на стадии оценки соответствия иной проектной документации экологическим требованиям возможны с использованием только общих правовых средств и способов, закрепленных, например, в ст. 11, 12 ФЗ «Об охране окружающей среды».
Итак, экспертиза проектной документации (градостроительная экспертиза) направлена на обеспечение безопасности планируемого к возведению здания, сооружения, требования которых сформулированы в технических регламентах. Назначение экологической экспертизы — оценить объект не только с позиции его безопасности для окружающей среды, но и рационального использования природных ресурсов на основании экологических требований, закрепленных в технических регламентах и в законодательстве об охране окружающей среды.
Экологическая экспертиза является наиболее эффективным и специфическим инструментом обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды при оценке проектной документации. За годы действия ФЗ «Об экологической экспертизе» экологическая экспертиза проявилась как действенный механизм обеспечения экологических требований в строительной сфере. Исключение проектной документации (как общее правило) из перечня объектов экологической экспертизы влечет и ослабление роли деятельности общественных организаций в обеспечении экологических прав граждан, в предупреждении деградации природы.
Градостроительная экспертиза, имеющая свои задачи, предмет исследования объективно не может обеспечить всестороннюю оценку проектной документации в части соответствия ее экологическим требованиям. Трудовой коллектив аккредитованных на проведение негосударственной экспертизы проектной
документации юридических лиц включает экспертов по отдельным направлениям деятельности, не всегда обладающими специальными познаниями о взаимоотношениях человек — природа и знаниями законодательства об охране окружающей среды.
Публичные интересы в сохранности природы в интересах настоящего и будущих поколений и в обеспечении государством базового конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду предопределяют восстановление государственной экологической экспертизы для проектной документации определенных зданий, сооружений. Для стабильности и предсказуемости взаимоотношений государство — застройщик, возможности предварительной оценки инвестиционной привлекательности строительного проекта, гарантированности интересов лиц, планирующих осуществлять застройку земель, перечень объектов, проектная документация которых подлежит государственной экологической экспертизе, должен быть закрытым. Как отмечалось, с 1 января 2018 года этот перечень будет расширен за счет проектной документации объектов капитального строительства, относящихся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I категории. О необходимости дифференцированного подхода к регулированию в сфере охраны окружающей среды, предусматривающего разделение (категорирование) объектов негативного воздействия на окружающую среду на группы по степени воздействия, давно обсуждается в юридической литературе, а также отмечалось Президентом РФ и Правительством РФ [516] .
Критерии, на основании которых осуществляется отнесение объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (I — IV категории), устанавливаются Правительством РФ. Присвоение объекту соответствующей категории будет осуществляться при его постановке на государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Как представляется, при разработке соответствующих критериев необходимо учесть мнение не только экологов, но и проектировщиков, строителей, а также обеспечить гармонизацию экологического и градостроительного законодательства, в т.ч. учесть существующую классификацию зданий, сооружений в зависимости от уровня ответственности (повышенный, нормальный, пониженный). Основы такого деления объектов капитального строительства заложены ГрК РФ и развиты в ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений».
Включение здания, сооружения в перечень повышенного или нормального уровня ответственности свидетельствует о признании государством (с учетом мнения строителей, проектировщиков) его потенциальной значительной опасности при разрушении для жизни и здоровья граждан, имущества физических, юридических лиц, публичных образований, окружающей среды, жизни и здоровья животных и растений. В соответствии со ст. 1 ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» уровень ответственности — это характеристика здания или сооружения, определяемая в соответствии с объемом экономических, социальных и экологических последствий его разрушения. В то же время отдельные виды зданий, сооружений нормального уровня ответственности, по мнению экспертного сообщества, нашедшего закрепление в нормах законодательства о градостроительной деятельности, не представляют особой
опасности, в т.ч. для окружающей среды. Речь идет об объектах, для которых экспертиза проектной документации не требуется (ч. 2, 2.1 ст. 49 ГрК РФ) 1 , и объектах, для которых выдача разрешения на строительство не требуется (ч. 17 ст.
51 ГрК РФ).
Соответственно, в отношении проектной документации таких объектов государственная экологическая экспертиза не должна проводиться.
В целях совершенствования механизма осуществления государственной экологической экспертизы предлагается привести перечень объектов, подлежащих данной экспертизе, в соответствии с международными актами [517] [518] : Конвенцией об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Эспо, 25.02.1991 г.) [519] и Конвенцией о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и допуске к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (г. Орхус, 25.06.1998 г.) [520] . С учетом существующих намерений России по расширению международного экологического сотрудничества высказанное предложение справедливо. В названных конвенциях содержится перечень видов деятельности, которые могут оказывать значительное вредное воздействие. Отдельные виды объектов, указанных в международных актах, в определенной части совпадают с объектами повышенного уровня ответственности, определенными законодательством о градостроительной деятельности (объекты использования атомной энергии, отдельные
тепловые электростанции и иные).
Сложность в согласовании норм заключается в разных подходах, заложенных в названных выше нормативных правовых актах. Конвенция Эспо и Орхусская конвенция основываются на общей идее о потенциальной опасности определенных видов деятельности, при этом список таких видов, содержащихся в концепциях, полностью не совпадает. Исходя из нормы ст. 4.2 ФЗ «Об охране окружающей среды» критерии отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, которые будут установлены Правительством РФ, также должны базироваться на характере деятельности, в т.ч. путем определения отрасли, части отрасли или производства, к которой эта деятельность относится. Соответственно, согласование российского национального законодательства с нормами названных конвенций [521] возможно при разработке и принятии Правительством РФ нормативного правового акта по определению критериев отнесения объектов к I — IV классу экологической опасности.
В то же время само по себе строительство зданий и сооружений к экологически опасной деятельности не относится (если это не создание зданий и сооружений, проектная документация которых указана в ст. 11, 12 ФЗ «Об экологической экспертизе»).
Именно планируемое функциональное назначение зданий, сооружений является определяющим для признания объекта экологически опасным (в т.ч. исходя из названных конвенций). Здесь возникает вопрос о соотношении экологически опасного объекта и здания, сооружения определенного уровня ответственности.
Здания и сооружения повышенного уровня ответственности — это здания и сооружения, являющиеся особо опасными, технически сложными или уникальными объектами (ст. 4 ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»).
Организация и проведение государственной экспертизы проектной документации особо опасных, технически сложных, уникальных объектов и государственный строительный надзор за их строительством — полномочие органа государственной власти РФ (подп. 5.1ч. 1 ст. 6, ч. 3 ст. 53 ГрК РФ).
Исходя из ст. 48.1 ГрК, где содержится перечень таких объектов, можно выделить две группы зданий и сооружений повышенного уровня ответственности, которые отнесены: а) к особо опасным и технически сложным в связи с их использованием (в т.ч. и потенциальным) для определенных целей (т.е. в основе выделения объектов — определенный вид деятельности, осуществляемый через эксплуатацию зданий и сооружений) [522] ; б) к уникальным объектам в силу особых характеристик проектируемого здания или сооружения.
С учетом отмеченного подхода, заложенного в ФЗ «Об охране окружающей среды», можно с большой долей вероятности предположить, что многие из первой группы зданий и сооружений повышенного уровня ответственности попадут в перечень I класса экологической опасности при соответствии критериям, определенным Правительством РФ. Поскольку в основе выделения уникальных объектов не их предназначение, а определенная характеристика здания или сооружения, то уникальные объекты (здания, сооружения) не могут быть охвачены критериями, которые предстоит разработать Правительству РФ, соответственно — быть предметом государственной экологической экспертизы. Между тем к уникальным объектам отнесены, например, здания или сооружения высотой более чем 100 метров; имеющие пролеты более чем 100 метров или заглубление подземной части ниже планировочной отметки земли более чем на 15 метров. Такие объекты характеризуются значительным воздействием на компоненты окружающей среды, их разрушение может повлечь большой экологический вред. Как представляется, проектная документация, обосновывающая строительство, реконструкцию уникального объекта независимо от места их создания, должна проходить проверку на соответствие экологическим требованиям как технических регламентов, так и законодательства в области охраны окружающей среды для
предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.
Проектная документация особо опасных, технически сложных и уникальных объектов как объектов, представляющих при его разрушении повышенную опасность причинения в том числе негативных экологических последствий 1 , должна быть включена в перечень объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня. Особо опасные и технически сложные объекты с учетом положений конвенции Эспо и Орхусской конвенции могут быть отнесены к объектам I класса экологической опасности Правительством РФ при формулировании критериев, которым отвечают экологически опасные объекты. Проектная документация уникальных объектов в силу специфики их выделения независимо от места строительства, реконструкции должна составить самостоятельный объект государственной экологической экспертизы федерального уровня.
Необходимо подчеркнуть, что сокращение административных процедур и либерализация хозяйственной деятельности — желательный для улучшения инвестиционной привлекательности проектов строительства шаг, но такой шаг должен быть разумным, научно обоснованным, экологовзвешенным и практически применимым. Содержащиеся в настоящем параграфе предложения в части формирования объектов государственной экологической экспертизы направлены на обеспечение сбалансированности публичных и частных интересов, гармонизацию экологического законодательства и законодательства о градостроительной деятельности в сфере правового регулирования экспертизы проектной документации. Реализация этих предложений будет способствовать экологизации строительной отрасли России.
Источник: pravo.studio