Разрешение на строительство правила землепользования и застройки

Ст. 30 Градостроительный кодекс в последней действующей редакции от 2 августа 2019 года.

Новые не вступившие в силу редакции статьи отсутствуют.

Статья 30. Правила землепользования и застройки

1. Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях:

• 1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;
• 2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований;
• 3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;
• 4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

2. Правила землепользования и застройки включают в себя:

• 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила;
• 2) карту градостроительного зонирования;
• 3) градостроительные регламенты.

3. Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений включает в себя положения:

Получение разрешения на строительство. Порядок действий.

• 1) о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления;
• 2) об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами;
• 3) о подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления;
• 4) о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки;
• 5) о внесении изменений в правила землепользования и застройки;
• 6) о регулировании иных вопросов землепользования и застройки.

4. На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон.

5. На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, границы территорий исторических поселений федерального значения, границы территорий исторических поселений регионального значения. Указанные границы могут отображаться на отдельных картах, которые являются приложением к правилам землепользования и застройки.

5.1. На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке устанавливаются территории, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, в случае планирования осуществления такой деятельности. Границы таких территорий устанавливаются по границам одной или нескольких территориальных зон и могут отображаться на отдельной карте. В отношении таких территорий заключается один или несколько договоров, предусматривающих осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории в соответствии с настоящим Кодексом.

6. В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются:

• 1) виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;
• 2) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
• 3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• 4) расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения в случае, если в границах территориальной зоны, применительно к которой устанавливается градостроительный регламент, предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории.

6.1. Обязательным приложением к правилам землепользования и застройки являются сведения о границах территориальных зон, которые должны содержать графическое описание местоположения границ территориальных зон, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости. Органы местного самоуправления поселения, городского округа также вправе подготовить текстовое описание местоположения границ территориальных зон. Формы графического и текстового описания местоположения границ территориальных зон, требования к точности определения координат характерных точек границ территориальных зон, формату электронного документа, содержащего указанные сведения, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ведения Единого государственного реестра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учёта недвижимого имущества, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости.

7. Утвержденные правила землепользования и застройки поселения, городского округа, межселенной территории не применяются в части, противоречащей ограничениям использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости и осуществления экономической и иной деятельности, установленным на приаэродромной территории, в границах которых полностью или частично расположена приаэродромная территория, установленная в соответствии с Воздушным кодексом Российской Федерации (далее — ограничения использования объектов недвижимости, установленные на приаэродромной территории).

8. Срок приведения утвержденных правил землепользования и застройки в соответствие с ограничениями использования объектов недвижимости, установленными на приаэродромной территории, не может превышать шесть месяцев.

Источник: dogovor-urist.ru

ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЕ ЗОНИРОВАНИЕ

альных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

• 5. На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия. Границы указанных зон могут отображаться на отдельных картах.
• 6. В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются:
• 1) виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;
• 2) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
• 3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Комментарий_

1. Правила землепользования и застройки — документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Правила землепользования и застройки — один из важнейших муниципальных правовых актов поселения, городского округа, который разрабатывается в целях:

• 1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;
• 2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований;
• 3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;
• 4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
• 2. Правила землепользования и застройки являются, по сути, ключевым документом, посредством которого оказывается регулирующее воздействие на поведение участников градостроительных правоотношений. В этих условиях правильная подготовка, а также определение содержания данного муниципального правового акта приобретает принципиальное значение.

Часть 2 комментируемой статьи устанавливает достаточно компактную и целостную структуру правил землепользования и застройки (далее также — Правила), включающую в себя три блока (части, раздела): порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений; карта градостроительного зонирования; градостроительные регламенты.

3. Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений представляет собой текстовый документ, в котором прописываются в общем виде положения о правомерном осуществлении на соответствующей территории землепользования и застройки.

Рассматриваемый раздел правил землепользования и застройки включает в себя положения:

• 1) о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления. Указанные положения должны основываться на муниципальных правовых актах, регламентирующих деятельность органов местного самоуправления. Таким образом, в Правилах закрепляются полномочия представительных и исполнительных органов местного самоуправления в сфере землепользования и застройки. Представляется, что полномочия органов архитектуры и градостроительства в области землепользования и застройки должны быть прописаны наиболее детально. Поскольку исключительно с указанными органами в большей степени контактирует местное население (обращения в органы архитектуры и градостроительства за выдачей разрешения на строительство объектов капитального строительства; на ввод указанных объектов в эксплуатацию; за выдачей градостроительного плана земельного участка и пр.);
• 2) об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами. На наш

взгляд, здесь органам местного самоуправления необходимо указать существующие виды разрешенного использования, а также отразить два базовых положения, предусмотренные

ч. 3, 4 ст. 37 ГрК РФ: изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов; основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования. Также необходимо прописать процедуру получения разрешения на условно-разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства с указанием специфики, характерной для соответствующего поселения, городского округа: порядок и срок проведения публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно-разрешенный вид использования; опубликование результатов указанных публичных слушаний;

• 3) о подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления поселения, городского округа. Максимально должна быть раскрыта специфика подготовки документации по планировке территории в соответствующем поселении, городском округе: определены органы местного самоуправления, принимающие решения о подготовке документации по планировке территории; порядок опубликования такого решения; определены органы местного самоуправления, в адрес которых могут направляться предложения физических и юридических лиц о порядке, сроках подготовки и содержании документации по планировке территории; порядок и сроки проведения публичных слушаний по проектам планировки территории и проектам межевания территории, подготовленных в составе документации по планировке территории и пр. Представляется, что аналогичным образом в рассматриваемом разделе Правил следует закреплять порядок внесения изменений в правила землепользования и застройки;
• 4) о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки. Анализ действующего законодательства позволяет выделить следующие вопросы землепользования и застройки поселений, городских округов, требующие проведения публичных слушаний: утверждение проекта правил землепользования и застройки, внесения изменений в правила землепользования и застройки; предоставление разрешение на условно-разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства; отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; утверждение проектов планировки территории и проектов межевания территории, подготовленных в составе документации по планировке территории; установление публичных сервитутов.

На наш взгляд, включение в состав рассматриваемого раздела Правил положений о проведении публичных слушаний по вопросу утверждения генеральных планов поселений, городских округов, внесения в них изменений [1] является нецелесообразным, поскольку указанные ситуации не относятся к вопросам землепользования и застройки. Документы территориального планирования направлены на определение назначения территорий — фундаментальная задача, не предусматривающая непосредственного землепользования и застройки. Последние, на наш взгляд, осуществляются на более низком уровне — градостроительное зонирование, планировка территории, архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства. Свидетельством этого является большинство правил землепользования и застройки, принятые в поселениях, городских округах [2] , в которых перечень вопросов землепользования и застройки не предусматривает проведения публичных слушаний по вопросу утверждения генеральных планов;

5) о регулировании иных вопросов землепользования и застройки. Органы местного самоуправления активно пользуются предоставленной возможностью. Так, правилами землепользования и застройки городского округа — муниципального образования город Екатеринбург регулируются положения градостроительной подготовки территории и формирование земельных участков, предоставление земельных участков; изъятие и резервирование земельных участков для муниципальных нужд; информационная система обеспечения градостроительной деятельности [3] . Правилами землепользования и застройки городского округа Среднеуральск — вопросы выдачи разрешения на строительство, на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию [4] .

Представляется, что к указанным вопросам можно отнести положения о предоставлении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности; о процедурах застройки территории муниципального образования, в том числе процедуры выдачи разрешения на строительство объектов капитального строительства, на ввод указанных объектов в эксплуатацию; об оформлении разрешения на установку объектов, не являющихся объектами капитального строительства, их непосредственная установка и эксплуатация; о режимах в зонах с особыми условиями использования территорий; общие положения о видах территориальных зон, землепользования в пределах указанных зон.

4. Второй составляющей правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования, представляющая собой графическое отображение территориальных зон, зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия в пределах городского округа, поселения.

Территориальные зоны — это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. Базовое правило установления территориальных зон выглядит следующим образом: границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. И эта норма более чем логична, поскольку в противном случае «прохождение» даже всего двух территориальных зон по одному земельному участку создаст условие, при котором на одну часть земельного участка будут распространяться одни виды разрешенного использования, предусмотренные градостроительным регламентом соответствующей территориальной зоны, на другую часть этого же земельного участка — другие. Градостроительный кодекс, закрепляя это правило, дополняет его, устанавливая, что формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку [5] .

Между тем встречаются точки зрения, в которых предпринимаются попытки оспорить эти правила [6] .

5. Часть 5 комментируемой статьи закрепляет норму, в соответствии с которой на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия. Границы указанных зон могут отображаться на отдельных картах.

Ведя речь о зонах с особыми условиями использования территории, необходимо отметить, что законодательство РФ не предусматривает унифицированного подхода к порядку установления зон с особыми условиями использования территорий.

Основываясь на действующих нормативных правовых актах, можно выделить две группы зон с особыми условиями использования территорий: для установления которых не требуется разработки специальных документов уполномоченными органами; для установления которых такая разработка требуется.

К первой группе следует отнести охранные зоны, в отношении которых зафиксирован их точный размер. Так, например, в Постановлении Правительства РФ «Об утверждении Правил охраны линий и сооружений связи Российской Федерации» [7] закрепляется, что для подземных кабельных и для воздушных линий связи и линий радиофикации, расположенных вне населенных пунктов на безлесных участках охранные зоны устанавливаются в виде участков земли вдоль этих линий, определяемых параллельными прямыми, отстоящими от трассы подземного кабеля связи или от крайних проводов воздушных линий связи и линий радиофикации не менее чем на 2 м с каждой стороны [8] . Охранные зоны для указанных объектов уже установлены этим нормативно-правовым актом. Разработка иных документов не требуется.

Юридические последствия возникают из факта возникновения соответствующих условий, отраженных в гипотезе нормы права (в нашем случае это наличие подземных кабельных и воздушных линий связи и линий радиофикации, расположенных вне населенных пунктов на безлесных участках) и соответствующей модели поведения, выраженной в обязывающей диспозиции нормы права (в нашем случае это параллельные прямые, отстоящие от трассы подземного кабеля связи или от крайних проводов воздушных линий связи и линий радиофикации не менее чем на 2 м с каждой стороны).

Таким образом, отображенные в карте градостроительного зонирования охранные зоны устанавливаются отдельными нормативными правовыми актами. Их обязательный характер (соответствующие ограничения для правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства) обусловлен этими нормативными правовыми актами. В карте градостроительного зонирования охранные зоны (так же как и другие зоны с особыми условиями использования территорий) только отображаются, но не устанавливаются.

Между тем, существуют зоны с особыми условиями использования территорий, для установления которых требуется разработка специального документа уполномоченным органом. К таким зонам относятся санитарно-защитные зоны.

В соответствии с СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарнозащитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» [9] (далее также — СанПиН о СЗЗ) в целях обеспечения безопасности населения вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливается специальная территория с особым режимом использования (санитарно-защитная зона), размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами. По своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме.

Указанная «специальная территория», «защитный барьер» имеет свои размеры и границы, в пределах которых установлен специальный правовой режим использования территории. В соответствии с абз. 1 п. 3.1 разд. 3 СанПиН о СЗЗ размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны.

Следовательно, можно сделать вывод, что санитарно-защитная зона считается установленной, когда определены ее размер и границы. На основании в первую очередь проекта санитарно-защитной зоны [10] главный государственный санитарный врач РФ либо главный государственный санитарный врач субъекта РФ устанавливает соответственно постановлением либо решением и санитарно-эпидемиологическом заключением размер санитарно-защитной зоны.

Зачастую органы местного самоуправления поселений, городских округов отображают на карте градостроительного зонирования границы санитарно-защитных зон в отсутствие проекта санитарно-защитной зоны. Представляется, что отображение санитарно-защитных зон без проектов санитарнозащитных зон каких-либо юридически значимых последствий для физических и юридических лиц не влечет, так как они еще не установлены. Формулировка п. 3.1 разд. 3 СанПиН о СЗЗ, о том, что проектирование санитарно-защитных зон осуществляется на всех этапах разработки градостроительной документации, закрепляет, на наш взгляд, лишь необходимость их отображения в указанной документации.

В случае отсутствия проектов санитарно-защитных зон отображение в градостроительной документации границ таких зон осуществляется проектировщиками на основании разд. 7 СанПиНа о СЗЗ, в соответствии с которым для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются ориентировочные размеры санитарно-защитных зон. Указанные ориентировочные размеры воспринимаются многими органами власти и проектировщиками как границы санитарно-защитных зон.

Однако, по нашему мнению, в случае отсутствия проектов санитарно-защитных зон следует говорить об отображении на карте градостроительного зонирования (впрочем, как и на других графических материалах градостроительной документации) ориентировочных границ санитарно-защитных зон, в пределах которых какие-либо ограничения прав физических и юридических лиц, на наш взгляд, недопустимы.

В противном случае (когда ориентировочные размеры санитарно-защитных зон воспринимаются как границы санитарнозащитных зон) может возникнуть (и зачастую возникает) ситуация, когда необоснованно ограничиваются права заинтересованных лиц. Например, осуществляется деревообрабатывающее производство, ориентировочный размер санитарнозащитной зоны от которого в соответствии с п. 7.1.5 СанПиН о СЗЗ составляет 300 м. Рядом с ним находится жилая застройка. Применяя к ориентировочным размерам санитарнозащитных зон общее правило установления границ санитарно-защитных зон, закрепленное в п. 3.3 СанПиН о СЗЗ, согласно которому границы санитарно-защитной зоны устанавливаются от источников химического, биологического и/или физического воздействия либо от границы земельного участка, принадлежащего промышленному производству и объекту для ведения хозяйственной деятельности до ее внешней границы в заданном направлении, мы получаем ориентировочную границу санитарно-защитной зоны в виде круга. Эта ориентировочная граница «накрывает» жилую застройку.

Если исходить из того, что отображение на карте градостроительного зонирования границ санитарно-защитных зон без проектов санитарно-защитных зон есть их установление, вызывающее юридические последствия, то осуществление какого- либо «жилого строительства» в приведенном примере будет невозможно. Поскольку в соответствии с п. 5.1 СанПиН о СЗЗ в санитарно-защитной зоне не допускается размещать жилую застройку, включая отдельные жилые дома.

Руководствуясь этим пунктом, органы архитектуры и градостроительства поселений, городских округов отказывают в выдаче разрешения на строительство, реконструкцию жилых объектов капитального строительства (несмотря на тот факт, что такое основание для отказа в принципе в законодательстве не предусмотрено). Таким образом, добросовестный владелец земельного участка, «попавшего» в ориентировочную границу санитарно-защитной зоны, ограничивается в правах. При этом никаких прав на компенсацию он не имеет. Поскольку, на основании п. 3.2 СанПиН о СЗЗ исключительно в проекте санитарно-защитной зоны должны быть предусмотрены мероприятия и средства на организацию санитарнозащитных зон, включая отселение жителей, в случае необходимости. Также исключительно в проекте санитарнозащитной зоны, на основании п. 3.10 СанПиН о СЗЗ определяются мероприятия по защите населения от воздействия выбросов вредных химических примесей в атмосферный воздух и физического воздействия.

В итоге добросовестный правообладатель земельного участка претерпевает исключительно негативные последствия от подобного установления границ санитарно-защитных зон в правилах землепользования и застройки, что, по мнению автора, недопустимо.

В описанном случае органы местного самоуправления, призванные решать вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, своими действиями создают для добросовестных правообладателей земельных участков практически непреодолимые препятствия.

Представляется, что в правилах землепользования и застройки должны отображаться только те санитарно-защитные зоны, которые считаются установленными в предусмотренном законом порядке, т.е. в отношении которых разработан соответствующий проект (проект санитарно-защитной зоны), и на основании этого проекта главный государственный санитарный врач РФ либо главный государственный санитарный врач субъекта РФ установил соответственно Постановлением либо решением и санитарно-эпидемиологическом заключением размер санитарно-защитной зоны.

Схожую точку зрения высказывают и другие авторы, отмечая, что границы зон с особыми условиями использования устанавливаются в соответствии с иным законодательством и правила землепользования и застройки, утверждаемые органами местного самоуправления, включаются только в порядке обозначения на территории муниципального образования зон, на которых ограничивается градостроительная деятельность. Органы местного самоуправления не имеют полномочий определять границы таких зон в правилах землепользования и застройки [11] ; что зоны с особыми условиями использования территорий не разрабатываются и устанавливаются в каком-то конкретном документе градостроительного проектирования, а только отображаются их границы, зафиксированные в соответствии с законодательством РФ [12] .

Данный вопрос рассмотрен и в судебной практике, но на примере документов территориального планирования, что в разрезе отображения зон с особыми условиями использования территории в градостроительной документации не имеет принципиального значения, так как отображается во всех основных ее видах. Так, Верховный Суд РФ в своем определении отметил, что согласно п. 6 ст. 23 ГрК РФ на картах генерального плана границы зон с особыми условиями использования подлежат отображению. Для отображения таких зон их границы и размер должны быть установлены в порядке, предусмотренном действующим законодательством. Неотображение на картах генерального плана зон с особыми условиями использования в случае, если границы таких зон не установлены в порядке, предусмотренном действующим законодательством, не нарушает права физических и юридических лиц [13] [14] .

Между тем автор считает, что предлагаемые выше ориентировочные границы санитарно-защитных зон необходимо предусмотреть в ГрК РФ в составе графических материалов по обоснованию генерального плана, например, дополнив п. 7 ч. 8 ст. 23 ГрК РФ следующей нормой «, в том числе ориентировочные границы санитарно-защитных зон». Это, в свою очередь, потребует внесения изменений в ряд подзаконных нормативных правовых актов.

Введение в правовой оборот конструкции «ориентировочные границы санитарно-защитных зон» позволит предупредить всех заинтересованных лиц о возможных последствиях, в случае если будет разработан проект санитарнозащитной зоны и, следовательно, введен особый правовой режим ее территории.

Также необходимо отметить, что в соответствии со ст. 56 Земельного кодекса РФ ограничения прав на землю подлежат государственной регистрации в порядке, установленном Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» [15] . В соответствии с ч. 3 ст. 15 Федерального закона от «О государственном кадастре недвижимости» [16] [17] сведения об ограничении (обременении) вещного права на соответствующий объект недвижимости и о лицах, в пользу которых установлено это ограничение (обременение), включаются в государственный кадастр недвижимости после осуществления государственной регистрации соответствующего ограничения (обременения).

Таким образом, внесение сведений в государственный кадастр недвижимости (в запись о земельном участке в реестре объектов недвижимости) о том, что в отношении земельного участка, который входит в границы соответствующей зоны, установлено ограничение (обременение) права в связи с установлением зоны, возможно после государственной регистрации такого ограничения (обременения) права.

6. Определяющее значение в деятельности органов местного самоуправления по структурированию и упорядочиванию застройки на территории поселения, городского округа имеют градостроительные регламенты — третья часть правил землепользования и застройки. Градостроительные регламенты — это устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Таким образом, градостроительный регламент включает в себя три взаимосвязанные части:

Источник: studref.com

СЕРГЕЙ ЧЕРНЯК → НОВЫЙ ПРОЕКТ ПЗЗ МОСКВЫ: ИНДУЛЬГЕНЦИЯ ВМЕСТО ПРАВИЛ

29.11.2016 г. на официальном портале Москомархитектуры было опубликовано Оповещение о проведении публичных слушаний по административным округам г. Москвы по проекту Правил землепользования и застройки города Москвы (ПЗЗ). Полные информационные материалы по проекту найти не просто – они размещены на сайте Москомархитектуры в разделе «для специалистов», но и там их можно найти только если заранее знать адрес.
Экспозиция по материалам ПЗЗ была открыта 6 декабря по адресам, указанным в оповещении, и продлится по 19 декабря, 22 декабря состоятся общие собрания участников слушаний по административным округам.

Для Москвы принятие Правил землепользования и застройки – градостроительное событие чрезвычайной важности, пожалуй, самое важное с момента принятия Генерального плана столицы (Закон города Москвы от 05.05.2010 № 17 «О Генеральном плане города Москвы»).

Что же такое Правила землепользования и застройки и зачем они нужны?

Согласно ст. 35 Градостроительного кодекса РФ (далее – ГрК РФ) Правила землепользования и застройки (ПЗЗ) – документ территориального зонирования. Он, основываясь на Генеральном плане, устанавливает разделение всей территории города на так называемые территориальные зоны, каждая из которых имеет свое собственное назначение – жилые, общественно-деловые, производственные, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные, а также смешанные.

Для каждой территориальной зоны ПЗЗ определяют так называемый градостроительный регламент – единый свод характеристик, которым должно удовлетворять любое новое строительство в этой зоне, независимо от того, на каком именно участке оно предполагается. К таким характеристикам относятся, в частности, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры отдельных образуемых в границах зоны земельных участков, виды разрешенного использования участков (допустимое назначение будущих объектов строительства), минимальные отступы от границ земельных участков будущих объектов строительства, их предельная высотность, максимально допустимый процент застройки участка (отношение площади участка к «пятну застройки»), максимальная плотность застройки (отношение общей площади будущих объектов строительства к площади участка) и другие. Эти ограничения в совокупности определяют то, что называется правовым режимом любого участка в границах одной и той же территориальной зоны, и должны быть одинаковыми для любого из них.

Назначение ПЗЗ четко установлено ст. 30 Градостроительного кодекса РФ: создать условия для устойчивого развития территории города, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия, для дальнейшей детальной планировки территорий в соответствии с установленным по каждой территориальной зоне единым регламентом; обеспечить права и законные интересы граждан и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; а также создать условия для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления существующим и потенциальным землепользователям возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в пределах ограничений, установленных для соответствующей зоны градостроительным регламентом.

Таким образом, по своей сути Правила землепользования и застройки – это основанная на Генеральном плане города система градостроительных регламентов, каждый из которых для соответствующей территориальной зоны определяет на достаточно долгую перспективу, какие именно объекты (по назначению, высотным и иным параметрам) можно будет строить на любом участке в ее границах, а какие — нет (часть 3 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ).

Если говорить совсем коротко, ПЗЗ – это универсальные «правила игры» для городского строительства на годы вперед. И как любые правила в честной игре, они должны быть осуществимыми, недвусмысленными, понятными всем участникам, и не должны создавать никому из «игроков» необоснованных преимуществ.

По федеральному закону любой земельный участок в пределах одной территориальной зоны разрешается использовать любым из способов, предусмотренных регламентом для всей этой зоны, но не разрешается никакими другими. Например, если регламентом территориальная зона определена как жилая, размещать в ее границах новые промышленные предприятия нельзя, а в промышленной зоне нельзя строить жилые дома, торговые центры, театры или больницы. Соответственно, в градостроительном регламенте для каждой территориальной зоны должен содержаться единый исчерпывающий перечень видов разрешенного использования, который будет в равной мере распространяться на любой из земельных участков в границах этой зоны.

Внутри любой из таких территориальных зон могут образовываться подзоны, отличающиеся от остальной территории зоны отдельными параметрами, например, высотностью или плотностью застройки, однако виды разрешенного использования участков в любой подзоне должны быть ровно теми же самыми, что и в остальной части зоны (ч. 3 ст. 38 Градостроительного кодекса РФ) Разумеется, действие градостроительных регламентов не распространяется или они вообще не устанавливаются на те земли, где обычного нового строительства в принципе быть не должно: на улицы, скверы, парки и иные территории общего пользования, на участки в границах памятников культурного наследия, на территории прохождения линейных объектов (линий передач, дорог, трубопроводов и т.п.), на территории, отведенные для добычи полезных ископаемых, на особо охраняемые природные территории и т.п. – использование таких земель регулируется специальными федеральными законами (ч.ч. 5-7 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ).

По смыслу градостроительного зонирования, каждая территориальная зона должна включать достаточно большую по площади территорию города, чтобы было практически возможно ее более или менее самостоятельное интенсивное развитие, соответствующее общему назначению этой зоны. Например, в каждой жилой зоне должна быть предусмотрена возможность размещения предприятий и организаций, обеспечивающих каждодневные потребности живущих там людей, включая магазины, предприятия бытового обслуживания, школы и детские сады, поликлиники, предприятия общественного питания, организации досуга, коммунального хозяйства и т.п. В границах промышленных зон должна быть обеспечена возможность разместить инженерную инфраструктуру, складские и транспортные объекты с характеристиками, достаточными для обслуживания соответствующих производств, причем с учетом их перспективного развития. В общественно-деловых – возможность обеспечить необходимые объемы парковки, размещения предприятий общественного питания, магазинов и т.д.

Принципиально важно, что, согласно ст. 36 Градостроительного кодекса РФ, ПЗЗ должны учитывать фактически сложившуюся застройку. Но при этом их задача – не механически фиксировать существующее положение и уже принятые решения по застройке отдельных участков, а обеспечивать возможность сбалансированного развития как всей территории города, так и каждой территориальной зоны в отдельности – в соответствии с Генеральным планом Москвы и на достаточно длительный срок.

При этом согласно ч. 8 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ уже существующие на момент вступления в силу ПЗЗ объекты строительства, назначение и/или иные параметры которых не соответствуют вновь установленному ПЗЗ градостроительному регламенту, могут использоваться сколь угодно долго (если, конечно, они не угрожают жизни или здоровью людей, окружающей среде или объектам культурного наследия). Однако новое строительство и даже реконструкция (изменение высотности, площади или иных основных параметров) таких объектов разрешается лишь с соблюдением градостроительного регламента, установленного ПЗЗ для этой территориальной зоны.

Поскольку ПЗЗ напрямую затрагивают интересы каждого жителя Москвы и каждой работающей в городе компании, ст. 32 Градостроительного кодекса РФ установлена обязательность проведения публичных слушаний по проекту этого документа, в ходе которых заинтересованные лица могут требовать внести в него изменения, направленные на защиту своих прав и законных интересов. В таком же порядке (т.е., с обязательными публичными слушаниями) производится и любое изменение этих правил (ст. 33 Градостроительного кодекса РФ).

Впервые проект Правил землепользования и застройки в Москве был разработан Москомархитектурой и проходил публичные слушания в 2009 г., был в целом на них одобрен и внесен в Мосгордуму для утверждения законом г. Москвы. Однако после первого чтения дальнейшее рассмотрение и принятие этого закона забуксовало, а после замены столичного градоначальника осенью 2010 г. и вовсе остановилось.

С приходом в столицу нового руководства, буквально с первых же дней, градостроительство было решительно переведено на путь исключительно «ручного управления». Вместо разработки прозрачной и сбалансированной системы территориального зонирования началось индивидуальное рассмотрение за закрытыми дверями на так называемой Градостроительно-земельной комиссии планов застройки едва ли не каждого отдельного участка в городе. При этом принципиальные решения по каждому из таких участков принимаются Градостроительно-земельной комиссией буквально за одну минуту (за одно часовое заседание нередко принимается порядка сотни таких решений). Правовой режим отдельных участков при этом сплошь и рядом устанавливается и изменяется по простому усмотрению чиновников, без какой либо связи с ранее установленными условиями застройки, действующими договорами, без учета мнения окрестных жителей и даже без каких-либо внятных обоснований.

За 6 лет этой градостроительной вакханалии огромное число московских землепользователей лишились и вложенных средств, и возможности осуществить давно запланированное строительство, а другие – напротив, получили возможность строить категорически отвергаемые жителями объекты только потому, что в Москве не было Правил землепользования и застройки, которые бы устанавливали в соответствии с федеральными законами понятные и обязательные для всех градостроительные регламенты и тем самым исключали бы произвольные административные манипуляции с правовым режимом отдельных участков. Впрочем, суды порой вставали на сторону землепользователей (и гораздо реже – на сторону жителей), заставляя городские власти привести правовой режим отдельных участков в соответствие тому проекту Правил землепользования и застройки, который был одобрен москвичами на публичных слушаниях в 2009 г.

В целом, тем не менее, подобная ситуация настолько устраивала городское начальство, что несколько раз (в 2012, 2014, 2015 и 2016 гг.) федеральный законодатель даже переносил сроки обязательного принятия в Москве Правил землепользования и застройки. В октябре 2014 года и Мосгордума передала Правительству Москвы полномочия по принятию ПЗЗ – тем самым Правила землепользования и застройки были низведены с уровня городского закона до уровня подзаконного акта.

Постепенно, однако, становилось ясно, что до бесконечности оттягивать градостроительное зонирование в столице все-таки невозможно, и придется как-то ограничить многолетний градостроительный произвол.

Вот почему, когда Правительство Москвы Постановлением от 19 мая 2015 г. № 286-ПП поручило Москомархитектуре осуществить в 2015-2016 гг. разработку проекта Правил землепользования и застройки города Москвы, возникла надежда, что после этого московская застройка будет наконец введена в сколько-нибудь цивилизованное и законное русло, подчинится общедоступным и прозрачным правилам.

К сожалению, эта надежда совершенно не оправдалась: детище Москомархитектуры, вынесенное на публичные слушания, просто не является Правилами землепользования и застройки в том смысле, который этому документу придает не только федеральное законодательство, но и Градостроительный кодекс Москвы (Закон г. Москвы от 25.06.2008 № 28).

Что же тогда предлагают одобрить на публичных слушаниях москвичам, столичным землепользователем и инвесторам, то есть всем тем, чьи права и законные интересы в сфере градостроительства должны обеспечивать правила землепользования и застройки?

Прежде всего, проект Москомархитектуры вообще не предусматривает в столице России никакого градостроительного зонирования с единым и четко определенным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны, а представляет собой довольно беспорядочную «свалку» решений по отдельным земельным участкам – либо уже реализованных, либо принятых на Градостроительно-земельной комиссии уже описанным произвольным способом.

Проект ПЗЗ не устанавливает в Москве ни жилых, ни общественно-деловых, ни производственных, ни рекреационных, ни каких-либо иных предписанных ст. 35 ГрК РФ видов территориальных зон с ясным назначением. Вместо этого карта Москвы оказывается сплошь покрыта многочисленными одноименными «территориальными зонами сохранения землепользования», обозначенными на картах буквой «Ф» (очевидно, от слова «фактический»).

Нарядный агитационный буклет, распространяемый на экспозициях (с ним можно ознакомиться и на портале Москомархитектуры), уверяет (стр. 8), что эти «территориальные зоны сохранения землепользования» или «зоны Ф», «фиксируют, а главное, сохраняют сегодняшнюю застройку, то есть дают москвичам уверенность в том, что у них под окнами не вырастет новый торговый центр, общежитие или многоэтажный паркинг без учета их мнения». Более того, согласно тому же буклету (стр. 10): «Без проведения публичных слушаний невозможно будет начать новое строительство в городе».

К сожалению, все это – мягко говоря, лукавство.

В пункте 3.3.2 Раздела 3 Книги 1 «Общая часть и текстовая часть территориальной части правил землепользования и застройки города Москвы» определено: «Во всех территориальных зонах сохраняемого землепользования (фактическое использование – индекс «Ф») в качестве основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаются виды разрешенного использования упомянутых земельных участков и объектов капитального строительства, сведения о которых содержатся в Едином государственном реестре недвижимости. В случае отсутствия в Едином государственном реестре недвижимости сведений о видах разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства для указанных земельных участков в качестве основного вида разрешённого использования устанавливается вид – «использование для нужд населенного пункта»».

Между тем, такого отдельного вида разрешенного использования земельных участков как «для нужд населенного пункта» ни градостроительное, ни земельное законодательство не предусматривает. Земли для государственных или муниципальных нужд – есть, и все, что с ними связано, очень четко определено законом, а вот что такое «для нужд населенного пункта» – непонятно. Более того, на самом деле, корректное прохождение предусмотренных федеральным законодательством согласовательных и разрешительных процедур, предшествующих получению разрешения на строительство какого бы то ни было объекта, возможно лишь при условии, если этот объект будет признан удовлетворяющим какие-либо нужды соответствующего населенного пункта. То есть «использование для нужд населенного пункта» – никакой не особый вид разрешенного использования, а обязательное свойство любого допустимого по закону использования всякого земельного участка на территории города.

Нужно также учесть, что, например «спальные районы» Москвы в части, непосредственно занятой жилыми домами советских времен и 90-х годов (включая междомовое пространство), практически повсеместно до сих пор не разделены на земельные участки. Поскольку такие участки не сформированы и не поставлены на кадастровый учет, то в Едином государственном реестре недвижимости нет и не может быть сведений об их разрешенном использовании. К тому же, отсутствие в проекте Москомархитектуры предусмотренных Градостроительным кодексом РФ видов территориальных зон снимает установленные этим кодексом ограничения на строительство объектов, несвойственных виду зоны (например, на размещение в жилых зонах промышленных или транспортных предприятий). Иначе говоря, все такие будущие участки жилой застройки после их формирования и постановки на кадастровый учет с данным «видом разрешенного использования» (прежде всего это касается междомового пространства) потенциально можно будет использовать для любого строительства.

Таким образом, одобрив на публичных слушаниях проект Москомархитектуры, москвичи согласятся с тем, что в любой момент на любом «свободном» участке территории города простым административным решением и, сплошь и рядом, уже без всяких дополнительных слушаний можно будет разместить практически любой объект.

Мало того, согласно п. 3.3.3. того же Раздела 3.3 Проекта ПЗЗ, во всех территориальных зонах города Москвы, для которых проектом устанавливаются какие-либо конкретные виды разрешенного использования участков (как правило, по сегодняшнему положению), заранее разрешается строительство любых объектов, включенных в государственную программу или адресную инвестиционную программу города Москвы. Между тем, как следует из постановления Правительства Москвы от 30.12.2011 № 671-ПП «Об утверждении Положения о порядке формирования и реализации адресной инвестиционной программы города Москвы», адресная инвестиционная программа формируется Правительством Москвы фактически по собственному усмотрению и уточняется ежегодно.

Таким образом, если москвичи одобрят на публичных слушаниях проект ПЗЗ, разработанный Москомархитектурой, ничто больше не помешает Правительству Москву безо всяких новых публичных слушаний размещать по своему усмотрению любой объект строительства на любом земельном участке в городе, в том числе со сносом имеющихся строений – проект разрешает это заранее.

Помимо этого следует отметить значительное количество иных нарушений Градостроительного и Земельного кодексов РФ, Градостроительного кодекса города Москвы, которыми буквально усеян проект Москомархитектуры.

Так, например, согласно п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти.

Такой классификатор был утвержден приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540 и вступил в силу уже два года назад – 24.12.2014 г. Начиная с этого дня в официальной градостроительно-земельной документации не допускается указание никаких иных – ни по наименованию, ни по содержанию, ни по числовому коду – видов разрешенного использования земельных участков, чем перечисленные в этом классификаторе. Никакой федеральный закон не разрешает субъектам Российской Федерации, в том числе, естественно, и Москве, вносить в этот классификатор какие бы то ни было изменения или дополнения.

Соответственно, вопросы классификации видов разрешенного использования земельных участков вообще не могут устанавливаться в документе градостроительного зонирования – правилах землепользования и застройки (ст. 30 Градостроительного кодекса РФ), принимаемом на муниципальном или региональном уровне.

Между тем, Москомархитектура включила в свой проект еще и собственный «классификатор» видов разрешенного использования, назвав его «перечнем» (Таблица 1 в п. 3.2.2 Раздела 3.2 Книги 1). При этом часть из установленных в соответствии с федеральным законом целостных видов разрешенного использования была произвольно разделена на составляющие, логический порядок федерального классификатора нарушен, числовые коды – искажены, а содержательные наименования заменены бессмысленной хаотичной нумерацией. Мало того, в ряде случаев для произвольно выделенных из федерального классификатора частных случаев разрешенного использования участков установлены бессмысленные или неуместные дополнения. Например, «индустриальные парки», в которых в реальности осуществляется промышленное производство, в проекте Москомархитектуры оказались разновидностями не промышленных, а научных объектов, в качестве частного случая коммунальных объектов появились загадочные «контрольно-пропускные пункты», службы занятости населения попали в одну категорию не с социальными службами, а с домами престарелых, детскими домами и ночлежками для бездомных, клинические и медицинские лаборатории попали в разные категории, в качестве разновидности учреждений культуры появились организации масс-медиа и СМИ, из монастырей были выделены и попали в другую категорию храмы, к объектам, предназначенным для размещения и обслуживания органов государственной власти и местного самоуправления добавились не предусмотренные никакими законами и загадочные по своим функциям «объекты государственных органов», и т.д. и т.п. Иначе говоря, разработчики этого «перечня» не только нарушили закон, но и проявили при этом редкую некомпетентность.

Полностью противоречит и духу, и букве градостроительного законодательства РФ составляющее важнейшую часть проекта Москомархитектуры выделение внутри «зон сохраняемого землепользования» самостоятельных «территориальных зон» в виде отдельных участков и небольших групп таких участков с фиксированными видами разрешенного использования, определяемыми или по назначению фактически располагающегося там одного или нескольких зданий, или по градостроительному плану земельного участка (ГПЗУ) выданному Москомархитектурой на основании решения той же самой Градостроительно-земельной комиссии во главе с мэром столицы. И дело даже не в том, что согласно ст. 30 Градостроительного кодекса РФ, территориальные зоны могут состоять из одного земельного участка лишь в порядке исключения, а таких «исключений» в проекте Москомархитектуры только в виде участков с ГПЗУ – почти 6,5 тысяч, что превращает исключения в правило. Гораздо хуже то, что образование таких формальных «территориальных зон» из одного или нескольких участков, занимаемых одинаковыми по характеру объектами (например, только жилыми домами, или только образовательными, или только медицинскими учреждениями, или зданиями, входящими в единый производственный комплекс), просто не соответствует смыслу территориального зонирования – назначение таких «территориальных зон» становится настолько узким, что там не только не может быть никакого «устойчивого развития», но просто физически не остается места для обязательной согласно ст. 36 Градостроительного кодекса РФ «возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства».

Мало того, механически образовав в городе почти 6,5 тысяч фиктивных «территориальных зон» на основе отдельных участков с выданными ГПЗУ (а многие из таких ГПЗУ вызвали резкие возражения у населения соответствующих районов и даже судебные споры), разработчики проекта ПЗЗ даже не удосужились проверить, соответствуют ли сведения из этих ГПЗУ, включенные в проект ПЗЗ в качестве «градостроительного регламента» этих «зон» императивным требованиям закона и общим положениям самого проекта ПЗЗ (в части второй проекта в каждой книге, соответствующей одному из административных округов, эти сведения приведены в разделе 2). В результате, во многих таких «зонах» разрешенное использование участков не соответствует ни федеральному классификатору, ни даже перечню, приведенному в самом проекте, в ряде случаев не включает фактического использования по кадастру, а в некоторых и вовсе не установлено.

Обычный москвич, прочитав такое, скорее всего, выскажется традиционно: «А мне-то чем все это угрожает?».

К сожалению, проект Москомаритектуры радикально сужает круг вопросов, по которым в будущем предусматриваются публичные слушания при внесении изменений в ПЗЗ. При этом некоторые формулировки п. 2.4.2. Раздела 2.4 Книги 1 проекта, перечисляющие случаи, «когда предмет проведения публичных слушаний отсутствует» настолько расплывчаты, что под них может попасть все, что угодно. В то же самое время ст. 33 Градостроительного кодекса РФ (и то только в редакции, вступающей в силу с 2 января 2017 года) предусматривает лишь одно исключение из общего правила, по которому внесение в ПЗЗ изменений требует учета результатов публичных слушаний.

Но и это еще не все. Дело в том, что согласно ст. 31 и 33 Градостроительного кодекса РФ и ст.

68 Градостроительного кодекса Москвы в тех случаях, когда изменения в ПЗЗ затрагивают отдельную территорию или территориальную зону, публичные слушания по внесению таких изменений производятся только в границах этой территории или территориальной зоны с участием тех москвичей, которые живут или работают на такой территории, правообладателей земельных участков и прочих объектов недвижимости, находящихся в ее границах, а также с участием местных муниципальных и городских депутатов. Как проходят подобные локальные публичные слушания, наверняка, на собственном опыте изучили многие жители Москвы (судя по количеству судебных дел об оспаривании результатов слушаний). Однако особенно пикантной ситуация становится с появлением в проекте ПЗЗ тысяч «территориальных зон», состоящих из одного единственного земельного участка (например, занятого школой, детским садом, магазином или поликлиникой). В этом случае, как нетрудно догадаться, изменение правового режима соответствующей «территориальной зоны» путем внесения изменений в ПЗЗ даже с «публичными слушаниями» будет обходиться без всякого учета мнения жителей и соседних правообладателей, не имеющих к такому участку-«зоне» ровным счетом никакого отношения.

Осталось только заметить, что московская практика «учета результатов публичных слушаний» по вопросам градостроительства такова, что участник слушаний, внесший хоть сотни любых замечаний к отдельным положениям рассматриваемого проекта, считается поддержавшим проект в целом, если только он прямо не потребовал отклонить этот проект и отправить его на доработку. Отдельные же внесенные им замечания могут быть как приняты, так и отклонены в полном соответствии с нормами действующего законодательства.

* Характерно, что, пока готовилась эта статья, Совет депутатов муниципального округа Щукино признал, что проект Правил землепользования и застройки в городе Москве (ПЗЗ), представленный на публичные слушания, не соответствует установленным требованиям к документам градостроительного зонирования, содержит многочисленные признаки нарушений Градостроительного кодекса РФ, Закона города Москвы от 25.06.2008 г. № 28 «Градостроительный кодекс города Москвы» и Закона города Москвы от 05.05.2010 г. № 17 «О Генеральном плане города Москвы» в связи с чем призвал москвичей требовать отзыва этот документа с рассмотрения на публичных слушаниях.

** В дополнение к сказанному хотелось бы обратить внимание на тот факт, что контролировать деятельность регионов и муниципалитетов в сфере градостроительства уполномочен федеральный орган исполнительной власти РФ — Министерство строительства и ЖКХ.

Согласно ст. 8.1 ГрК РФ и подп. 5.4.9, 5.4.10 „Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации“ (утв. Постановлением Правительства РФ от 18.11.2013 № 1038) Минстрой России осуществляет государственный контроль за соблюдением органами государственной власти субъектов Российской Федерации законодательства о градостроительной деятельности (за исключением территориального планирования), в том числе контроль: за соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации законодательству Российской Федерации о градостроительной деятельности; за соблюдением установленных федеральными законами сроков приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации; соблюдением процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков. Минстрой также уполномочен осуществлять мониторинг выполнения требований законодательства Российской Федерации о разработке и утверждении документов градостроительного зонирования муниципальных образований.

Во исполнение своих контрольных функций Минстрой имеет право: проводить проверки деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также подведомственных им организаций; требовать от руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления предоставления необходимых документов, материалов и сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; получать от руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления объяснения по факту нарушения законодательства о градостроительной деятельности. Согласно п. 6.2 Положения Министерство в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к установленной сфере деятельности.

Источник: blog.pravo.ru

Правила землепользования и застройки (ПЗЗ): что это и чем отличается от генплана?

При этом учитываются требования, которые содержат действующие правила/документы, касающиеся вопросов территориального планирования (с учётом изменений, внесённых в ГрК законом 342-ФЗ).

В ПЗЗ необходимо предусмотреть места, где будут размещаться объекты федерального (регионального, местного подчинения).

Если проект готовится не для всего земельного участка, а для его части, то его можно разрабатывать даже при отсутствии соответствующего генплана.

Решение о начале разработки ПЗЗ требует создания специальной комиссии.

Подготовленный проект «Правил» проверяется на соответствие положениям действующего российского законодательства. Если оно соблюдено, ППЗ выносится на обсуждение, которое организуется согласно положениям 31, 28, 5 статей ГрК.

При необходимости, по результатам прошедших обсуждений предлагаемой застройки, в него вносятся необходимые изменения.

Утверждение ПЗЗ

Подготовленные «Правила» подлежат утверждению уполномоченными структурами местного самоуправления (кроме ситуаций, перечисленных ст.63 ГрК).

Внесение необходимых изменений в действующие «Правила»

Правилами предусмотрены следующие причины:

• Несоответствие действующих ПЗЗ Генплану населённого пункта (территории, находящейся в юрисдикции муниципалитета), возникшее вследствие внесения в последние документы одного и более изменений;
• Поступлении таких предложений, реализация которых потребует поменять существующий ГР;
• Изменение «Правил» необходимо оперативно выполнять при выявлении несоответствия границ (фактические отличаются от тех, которые учтены в ЕГР);
• Если установлено, что хотя бы один из объектов (участков земли) из числа поименованных в ПЗЗ, который полностью или частично располагается в зонах с особым порядком регулирования их статуса, не соответствуют ограничениям для застройки данной зоны;
• Когда меняются границы таких зон или они полностью прекращают своё существование.

Решение, согласно которому вносятся изменения в ПЗЗ, должно быть принято в течение месяца после проработки всех рассмотренных предложений (есть случаи, когда такого решения придётся официально ждать до 6 месяцев).

Установление видов зон

Определяя границы территорий, при написании текста ПЗЗ, разработчики обязательно учитывают следующие факторы:

• Возможность совмещения в единой зоне разных вариантов использования имеющегося участка (реального/планируемого);
• Определённые Генпланом параметры развития тех либо иных функциональных зон;
• Фактически сформировавшееся в рассматриваемой ТЗ землепользование (с обязательным учётом фактической планировки территории);
• Предстоящие изменения участков, относящихся к землям, имеющим различные категории;
• Исключение повреждений ОКС, возведённых на соседних участках;
• Расположение объектов, имеющих статус исторических (культурных), находящихся в региональной либо федеральной юрисдикции.

Важно понимать, что с высокой вероятностью границы таких территорий будут отличаться от тех, которые установлены местной администрацией (в разработанных ПЗЗ) для муниципальных участков.

При зонировании правила, разработанные администрацией, могут предусматривать наличие зон различного назначения. Например, жилых или сельскохозяйственных, промышленных либо со специальными режимами охраны, иных.

Градостроительный регламент

ГР устанавливает правовой режим конкретных участков, включая расположенное под ним и находящееся над его поверхностью (при условии применения для эксплуатации возведённых на нём ОКС).

Под положения ГР подпадают ОКС и участки земли, расположенные в границах территории (согласно имеющейся карте зонирования), для которой разработан ГР.

Участки, не подпадающие под требования ГР, поименованы в п.4 ст.36 Гражданского Кодекса. В ней же рассмотрены вопросы, касающиеся разработки такого документа как ГР и его последующего использования.

Существующие виды земельных участков

Их можно свести в три группы разрешённого использования.

К первой относятся основные. Во вторую собраны условно разрешённые. А к третьей принято относить вспомогательные.

Задание в тексте ПЗЗ предельных параметров, а также определение допустимых отклонений последних в части, касающейся разрешённого строительства (с одной стороны), установленных правилами, размеров конкретных участков (с другой), детально рассмотрено в ст.38 Кодекса.

Предоставление разрешения

Для внесённой в ПЗЗ территории, имеющей статус участка с условно разрешённым строительством, порядок получения разрешения на возведение ОКС регламентируется положениями ст.39 Кодекса.

Решение принимается в несколько этапов:

• Застройщик подаёт в муниципальный орган соответствующую заявку;
• Заявка рассматривается на публичных слушаниях, либо проходит общественное обсуждение. На это отводится не более месяца;
• По их результатам оформляются рекомендации (разрешить/запретить);
• На основании данных рекомендаций глава администрации принимает в течение 3 рабочих дней соответствующее решение.

Все расходы, которые потребуется понести в рамках выполнения каждого из упомянутых этапов, в результате которых будет оформлено разрешение на застройку, правилами возлагаются на лицо, пытающееся получить разрешение.

Вынесенное отказное решение можно обжаловать в суде.

Пзз и гпзу

ГПЗУ — градостроительный план земельного участка. После внесения изменений в ПЗЗ, можно приступить к получению ключевого градостроительного документа — ГПЗУ.

ППЗ достаточно подробно рассмотрен действующим законодательством (в частности, ст.30 Кодекса). ГПЗУ в статье 57.3 этого же документа.

Верховный суд признал, что ПЗЗ должны соответствовать генплану

В случае несоответствия — они подлежат отмене, их можно обжаловать в суде

В Обзоре судебной практики Верховного суда № 3 (2018) есть один важный для градозащитников пункт. Да, Обзор не есть нома права, но это документ, отражающий позицию Верховного суда по делам, который Президиум ВС счел важными и включил в обзор. Во многих случая ссылка на решения, отраженные в обзоре, будет для нижестоящих судов очень важным сигналом.

Так вот, Верховный суд указал, что Правила землепользования и застройки должны соответствовать генеральному плану.

В конкретном деле речь шла про муниципальное образование, но это не меняет сути — речь об основополагающих принципах Градостроительного кодекса.

57. Правила землепользования и застройки муниципального образования должны соответствовать генеральному плану этого муниципального образования.

Прокурор обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими со дня принятия правил землепользования и застройки муниципального образования в части установления на карте градостроительного зонирования в границах ряда земельных участков территориальной зоны Ж2 (зона с малоэтажной застройкой сезонного проживания) и в границах ряда других земельных участков территориальной зоны Ж1.1 (жилая зона с малоэтажными жилыми домами постоянного проживания с ограниченным или развитым личным подсобным хозяйством).

В обоснование заявленных требований указал, что оспариваемое правовое регулирование осуществлено без учета положений генерального плана муниципального образования, согласно которому названные земельные участки расположены в функциональной зоне особо охраняемых природоохранных территорий.

Решением суда первой инстанции административное исковое заявление удовлетворено.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации указанное решение суда первой инстанции оставила без изменения по следующим основаниям.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (ст. 3 ГрК РФ).

В соответствии с положениями ст.

2 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.

Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (п. 3 ст. 1 ГрК РФ).

В соответствии с ч. 1 ст.

9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В силу ч. 3 ст. 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Таким образом, для гармоничного развития территорий задача органов местного самоуправления при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов, в том числе в сфере обеспечения благоприятных условий жизни.

Пунктом 2 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом сельского поселения.

Таким образом, согласно положениям ч. 3 ст. 9, чч. 9 и 10 ст. 31, п. 2 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

При этом результаты публичных слушаний не исключают необходимости соблюдения указанного принципа соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану сельского поселения как основополагающему документу территориального планирования, производным от которого является требование о соответствии территориальных зон функциональным зонам, определенным генеральным планом.

Из системного толкования положений пп. 2, 5, 6, 7 и 8 ст. 1, ч. 15 ст. 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

• С учетом изложенного оспариваемое правовое регулирование нарушает требования градостроительного законодательства, поскольку осуществлено без учета положений генерального плана муниципального образования, согласно которому названные выше земельные участки расположены в функциональной зоне особо охраняемых природоохранных территорий.
• Ссылка на само дело: Определение № 81-АПГ18-11
• Таким образом, если вдруг власть пытается поменять ПЗЗ, при этом изменение такое, что оно противоречит Генеральному плану, то такое изменение можно обжаловать.

Кризис генерального плана | ИТП Град

Если раньше градостроительство интересовало лишь узкий круг профессионалов, то сегодня вопросы градорегулирования все чаще становятся одними из самых острых. Строительство микрорайонов с высокоплотной застройкой без достаточных транспортных коммуникаций, парковочных мест, детских садов и школ, точечная застройка в сложившихся кварталах, реновация хрущевок — это сегодня волнует многих.

Законодательством предусмотрено множество инструментов, призванных обеспечить устойчивое развитие российских городов в интересах граждан, но при этом ситуация в этих городах во многом ухудшается.

Все документы стратегического и территориального планирования: стратегия социально-экономического и пространственного развития, генеральный план города, правила землепользования и застройки (ПЗЗ), местные нормативы градостроительного проектирования (МНГП), по логике, должны быть взаимосвязаны между собой и давать исчерпывающие ответы. Однако, эта сложная и многоуровневая система документов вызывает во многом не понимание у жителей населенных пунктов.

Cчитается, что главным документом развития города является генеральный план. Генеральный план — это документ территориального планирования, разрабатываемый в целях обеспечения устойчивого развития территории.

Генеральный план решает вопросы муниципального управления в части установления границ населенных пунктов и планируемого размещения объектов местного значения, служит основанием для разработки правил землепользования и застройки. И может показаться, что вот они и связаны — эти два документа.

Но на самом деле генеральный план и правила землепользования и застройки могут противоречить друг — другу и ПЗЗ перечеркнет решение генерального плана, кроме границ населенных пунктов.

Много лет существует иллюзия, что «хороший» генплан может решить почти все городские проблемы, а «плохой» — только усугубит ситуацию. Но за более чем пятнадцатилетнюю практику пользования градостроительными документами акценты стали смещаться.

Пришло осознание, что наиболее важным для населенного пункта документом являются правила землепользования и застройки (ПЗЗ). Они устанавливают главное — назначение того или иного земельного участка и возможности его использования.

Правила землепользования и застройки разрабатываются на основе генерального плана, однако градостроительный кодекс не устанавливает прямую связь между генпланом и ПЗЗ в том, что касается зонирования земель! И этот факт вызывает у не специалистов чаще всего не понимание.

Установление границ функциональных зон не приводит к изменению правового режима территорий, за это отвечает ПЗЗ. Принятие генплана не означает, что все земли автоматически будут приведены в соответствие с его положениями.

Если в генплане завод оказался в зоне жилой застройки, из этого вовсе не следует, что завтра он прекратит свою работу и переедет в другое место. Очевидный вывод,- что ПЗЗ играет более важную роль, чем генеральный план в вопросах градорегулирования.

Для создания ПЗЗ желательно иметь ранее разработанный генеральный план. Разработка генерального плана это затратная в материальном и временном плане работа. Большую часть времени у градостроителя уходит на разработку функционального зонирования.

Притом, что функциональные зоны – лишь возможная основа для разработки территориальных зон и регламентов в составе правил землепользования и застройки. Кроме того, в каждом генеральном плане заложены недостатки, которые неизбежно «состаривают» его всего за 3-5 лет, при заявленном сроке жизни в четверть века.

Муниципалитеты снова и снова вынуждены возвращаться к корректировке или разработке документов территориального планирования за государственный счет.

К причинам, приводящим к «состариванию» генеральных планов можно отнести: принятие решений по развитию города без учета финансовых возможностей муниципальных властей, наличие на территории не разрешенных конфликтов интересов различных групп населения, постепенное уточнение пространственных данных (топографических материалов, расположения инженерных сетей и пр.). А так же частые изменения законодательства, экономического, социального и политического курса.

Например генеральные планы, выполненные до 2008 года, в период застроечного бума, потеряли актуальность в течение 2 лет кризиса.

Иногда к «состариванию» генеральных планов приводит ведение градостроительной деятельности с нарушением законодательства, иногда всего лишь инициатива вновь сменившейся власти, а иногда внезапно «свалившиеся» на город объекты федерального значения (объекты олимпиады 2014г.).

Генеральные планы теряют свою актуальность по разным причинам. К сожалению ни кто не ведет сводной статистики по материальным затратам на разработку и корректировку генеральных планов в масштабе страны. Думаю, это интересная тема для исследования.

Неутешительные выводы напрашиваются сами собой, даже самый грамотный и хорошо исполненный генеральный план не в состоянии предвидеть все возможные изменения за 25 лет. В лучшем случаи мы можем предсказать ситуацию на 2-3 года. Почему так? На самом деле в обществе есть большой запрос на изменения градостроительной ситуации, как со стороны власти, так и со стороны общества.

В советском градостроительстве государство определяло смыслы, цели и задачи деятельности, а генеральные планы соответствовали плановой экономики. Градостроители создавали документы на основе нормативно-прогнозного подхода, который тогда более соответствовалситуации, чем сейчас. Надо признать, что в современных условиях проектировщики продолжают работать так же.

В условиях плановой экономики возможно было рассматривать город как статическую и более или менее прогнозируемую систему, которая обновлялась с пятилетней периодичностью. Сегодня все изменились. Нет четко сформулированного запроса, поставленной цели для градостроителя ни со стороны власти, ни со стороны населения.

Город теперь можно осознавать скорее как динамический результат деятельности людей, а цели и интересы этих людей часто противоречат друг другу. Получается надо управлять разнонаправленными целями и интересами?

Сейчас проектировщик анализирует и описывает территорию как научный предмет (функциональное использование территории, транспортная и инженерная инфраструктуры и пр.

), упуская из анализа существующие градостроительные и социальные конфликты, предполагая, что все население имеет одинаковые требования к качеству урбанизированной среды, не выделяя интересы различных групп населения.

Сейчас у градостроителя нет инструмента четкого определения этих групп, не сформулированы их запросы, а значит, не могут быть поставлены реалистичные цели.

Не поэтому ли документы территориального планирования не могут предугадать социальные явления такие как: массовые городские огороды и строительство овощехранилищ в 90-х годах, отток населения и маятниковую миграцию в крупные города, не смотря на строительство производственных предприятий в депрессивных районах. Зачастую конфликты вскрываются на публичных слушаньях или уже в процессе строительства, иногда администрация старается не замечать конфликт, спрятать его под «ковер».

Обычно конфликт заканчивается или отменой решения генерального плана или его «насильственным» исполнением.

Хотя именно в противостоянии не равнодушных групп населения заложен потенциал развития населенного пункта, а договор участников процесса может стать залогом успеха в исполнении решений генерального плана.

Генплан сегодня — это статичная модель, разработанная на основе прогноза развития с учетом нормативных документов.

Так какой документ нам нужен? Думаю, прежде чем, приступать к генеральному плану, должна быть проведена большая социологическая работа по выявлению заинтересованных групп, вскрыты и в форме договоренностей разрешены если не все, то максимальное количество городских конфликтов.

Проработаны многовариантные сценарии развития территории, причем, этих сценариев должно быть не два или три, а множество. Например исполняя сценарий А, мы получаем варианты следующих сценариев, скажем, А, В и С.

Поскольку уже понятно, что градостроительная система в сегодняшних экономических и политических условиях устойчива в среднем два года, то и сценарии должны разрабатываться на этот срок. Сценарий может служить основой для технического задания различных документов территориального планирования.

Генеральный план должен быть увязан с финансовыми возможностями бюджетов, четко отвечать на вопрос как из сегодняшнего состояния «опорного плана» перейти к нарисованному «основному чертежу», а администрация должна быть ответственна за исполнения принятых решений. Эта сложная задача не может быть решена силами одного градостроителя.

У проектировщика пока нет методологии, как работать с динамической градостроительной системой. Необходимо взаимодействие различных профессий: градостроителя, социолога, конфликтолога, математика, возможно даже футуролога, занимающихся развитием территорий.

Не разработаны пока еще инструменты и технологии, нет единого представления, что значит динамичная градостроительная система, как с ней взаимодействовать. Но глядя на усугубляющиеся проблемы регионов и градостроительные документы, устаревающие раньше заявленного срока, возникает ощущение, что проектные организации часто продуцируют «пустые» бумаги.

Высказывая свое мнение, я не претендую на истину в последней инстанции. Сама эта тема и идеи, высказанные мной, предполагают дискуссию. Но если проблемы разработки градостроительных документов будут игнорироваться, мы не сможем изменить сегодняшнею реальность к лучшему.

Генплан первичен по отношению к ПЗЗ

Общество является собственником объекта недвижимости — станции технического обслуживания автомобилей, расположенной на земельном участке, предоставленном обществу в аренду до 2063 года на основании договора с уполномоченным органом муниципального образования (далее — администрация).

Ссылаясь на положения подп. 6 п. 2 ст. 39.3 и п. 2 ст. 39.20 ЗК РФ, общество обратилось в администрацию с заявлением о предоставлении в собственность земельного участка под принадлежащим ему объектом недвижимости.

Администрация сообщила заявителю, что испрашиваемый земельный участок не подлежит предоставлению в частную собственность в силу п. 12 ст. 85 ЗК РФ, поскольку в соответствии с генеральным планом муниципального образования он относится к зоне зеленых насаждений общего пользования.

Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании отказа администрации незаконным.

Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлениями суда апелляционной инстанции и арбитражного суда округа, заявление общества удовлетворено.

Суды исходили из того, что на земельном участке находится объект недвижимости, принадлежащий обществу, фактическое использование земельного участка соответствует виду его разрешенного использования и перечню разрешенных видов использования, предусмотренных Правилами землепользования и застройки муниципального образования, и пришли к выводу об отсутствии основания для отказа в предоставлении в собственность земельного участка на основании ст. 85 ЗК РФ. Суды также приняли во внимание, что решением законодательного органа муниципального образования были внесены изменения в Правила землепользования и застройки, в соответствии с которыми спорный участок расположен в территориальной зоне «коммунально-складская зона», одним из видов разрешенного использования которой является размещение мастерских, предназначенных для ремонта и обслуживания автомобилей. Изменения в правила были внесены после принятия генерального плана.

Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации отменила названные судебные акты и направила дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции по следующим основаниям.

В соответствии со ст. 18, 23 ГрК РФ генеральные планы включают в себя карты планируемого размещения объектов с указанием или описанием зон размещения названных объектов.

Частью 3 ст. 9, чч. 9, 10 ст. 31, п. 1 ч. 2 ст. 33, п. 2 ч. 1 ст.

34, ч. 15 ст.

35 ГрК РФ установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития.

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Исходя из изложенного, выводы судов о недоказанности отнесения спорного земельного участка к территории общего пользования со ссылкой как на правила землепользования и застройки, так и на его фактическое неиспользование по указанному назначению нельзя признать обоснованными, соответствующими приведенным выше нормам права.

Вместе с тем, исходя из содержания понятия территории общего пользования, данного в п. 12 ст.

1 ГрК РФ, и учитывая, что установленный запрет на приватизацию земель общего пользования направлен на обеспечение публичных интересов, свободного доступа граждан к местам общего пользования и природным объектам, предназначенным для удовлетворения общественных интересов населения, границы такой территории (как существующие, так и планируемые) должны быть установлены в соответствии с требованиями градостроительного законодательства. Установление границ территорий общего пользования в соответствии с ч. 1 ст.

42 ГрК РФ осуществляется при подготовке проектов планировки территории, основная часть которого включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются в том числе красные линии (ч. 3). Согласно ч. 6 ст. 43 ГрК РФ на чертежах межевания территории отображаются также красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с п. 2 ч. 2 этой статьи.

Судам следовало также проверить, отвечает ли земельный участок, испрашиваемый обществом в целях выкупа, требованиям к земельному участку, необходимому для эксплуатации объекта недвижимости, принадлежащего обществу, в том числе в отношении площади такого участка (ст. 39.20 ЗК РФ).

В том случае, если будет установлено, что испрашиваемый участок всем требованиям не отвечает, необходимо установить, возможно ли образование земельного участка в иных границах и иной площади с соблюдением требований к образуемым или измененным земельным участкам, установленных градостроительным и земельным законодательством, в отношении которого обществом может быть реализовано его право на приобретение земельного участка в собственность.

ПЗЗ: что это такое, правила землепользования и застройки муниципального образования, выписка из пзз на земельный участок — где взять

• Утверждают генеральные планы населенных пунктов.
• Происходит зонирование территорий.
• Утверждают строительные проекты.
• Проводится муниципальный земельный контроль.
• Выделяют земли для муниципальных нужд.

Вся деятельность в рамках землепользования регулируется разными нормативно-правовыми актами. Один из таких актов — Правила землепользования и застройки.

Так мы постепенно перешли к ключевому понятию нашей статьи — правила землепользования и застройки.

ПЗЗ — что это такое в землепользовании?

Землепользование проводят в разных формах. Например, землю можно использовать в сельскохозяйственных целях, проводить обустройство водоохранных зон, создавать национальные парки, заповедники.

Но в нашем случае речь идет о землепользовании в градостроительных целях. Иными словами — об освоении природных территорий с целью застройки и развития конкретного населенного пункта. Именно из-за этой связи в правовых актах объединены понятие землепользования и застройки. Освоение и застройка территории невозможна вне процесса землепользования.

Правила землепользования и застройки утверждаются как своего рода регламент градостроительной деятельности. Основная цель правил — максимально упорядочить процесс застройки населенных пунктов, установив четкие границы между разрешенными и неразрешенными действиями.

Как конкретно нужно регулировать процесс, описано в Градостроительном кодексе РФ. Введение отдельных статей кодекса, в частности, Пп. 8 п. 1 ст. 1, статьи 30-33, позволило четко прописать, какие именно аспекты градостроительной деятельности этими правилами регулируются.

Согласно ГрК, ПЗЗ — документ градостроительного зонирования. Он определяет, как города будут делиться на отдельные зоны. Каждой зоне приписываются определенные правила использования.

Утверждаются эти правила нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

По этой причине конкретные правила в каждом городе могут сильно отличаться, в зависимости от особенностей местности, условий и планов стратегического развития населенного пункта.

Местные власти разрабатывают правила в соответствии с особенностями отдельно взятого муниципального образования. Их составляют в соответствии с общими положениями о ПЗЗ, которые содержатся в Градостроительном кодексе.

Итог: ПЗЗ земельного участка — что это?

Резюмируем: ПЗЗ представляют собой нормативно-правовой акт, который разрабатывают органы местного самоуправления. Его цель — регулировать использование земельных участков в населенном пункте, устанавливать зонирование территории, генеральный план территории.

Застройщикам о ПЗЗ нужно знать одно — они регламентируют использование конкретного земельного участка.

Прежде чем приступить к строительству любого объекта, застройщик должен знать — какой вид строительства разрешен на выбранном им участке, можно ли вообще организовывать его застройку, есть ли какие-то существенные ограничения? При выборе участка для застройки в первую очередь необходимо опираться на ПЗЗ.

• Разрабатывая ПЗЗ, местные власти руководствуются:
• Градостроительным кодексом;
• Земельным кодексом;

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Чем полезны ПЗЗ?

• Позволяют грамотно планировать развитие населенного пункта, чтобы сохранять объекты культурного наследия, обеспечивать охрану окружающей среды.
• Облегчают деятельность бизнес-структур на территории конкретного города: четко регулируют отношения между бизнесом и властью. защищают интересы населения.
• Создают поток инвестиций, привлекая застройщиков на конкретные территории.

Что такое правила землепользования и застройки? Их структура

Правила землепользования и застройки — масштабный документ. Обычно он состоит из 3 частей: общей, территориальной и специальной. Дополняют его десятки приложений, например, протоколы публичных слушаний и заключения о их результатах.

• Общая или теоретическая часть описывает базовые требования по исполнению градостроительных регламентов по нормам Градостроительного кодекса. Она определяет, какие территории и как можно использовать, исходя из законов.
• Территориальная или графическая часть — карта территориального зонирования с подробными указанием зон.
• В специальной части описаны регламенты градостроения.

Основная часть ПЗЗ

Это основа документа. В ней прописан весь ключевой регламент строительной деятельности на территории города или населенного пункта. Она определяет порядок применения правил, то есть регулирует подготовку к строительству и выделение конкретного земельного участка под застройку. На подготовительном этапе застройки правила регулируют:

• как физические и юридические лица могут менять виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;
• как органы местного самоуправления должны разрабатывать документы по планировке территории;
• как проводятся общественные обсуждения или публичные слушания по землепользованию и застройке.

Регулирование выделения земли включает:

• основы градостроительной деятельности
• принцип работы комиссии по землепользованию;
• описание подготовительных работ перед застройкой конкретного участка;
• принципы предоставления земли физическим и юридическим лицам для дальнейшего использования;
• описание выдачи разрешений на строительство и их основные условия;
• описания разрешений на ввод капитальных объектов в эксплуатацию.

Графическая часть

Использование графической части должно полностью опираться на все условия, прописанные в части основной. Графическая часть представлена в виде подробной карты. Это графический план землепользования и застройки. Согласно п.4, ст.30 ГрК, на карте градостроительного зонирования установлены границы территориальных зон. К каждой зоне прикрепляется один конкретный участок земли.

Территориальная зона определяет тип земельного участка, который к ней относится. В связи с этим, запрещено объединять земельные участки из разных территориальных зон.

Графическая карта содержит:

• границы конкретного населенного пункта;
• пределы зон застройки и ведения хозяйственной деятельности, масштабы застройки;
• пределы санитарных, водных, прибрежных территорий и береговых полос;
• границы территорий с особыми условиями использования, исторических поселений федерального и регионального значения, объектов культурного наследия.

В графической части можно создавать несколько карт.

Специальная часть

Эта часть содержит градостроительные регламенты. Они определяют правовой режим для каждого земельного участка, который входит в конкретную территориальную зону. Регламент разрабатывается отдельно для каждой территориальной зоны.

Цель регламента — учесть особенности каждого земельного участка, чтобы обеспечить его рациональное использование в дальнейшем. Конкретный регламент будет зависеть от вида территориальной зоны, особых правил в ней, например, об охране культурного наследия, окружающей среды, а также стратегического плана развития.

• под какую именно цель и под какой вид строительства можно использовать земельный участок;
• размеры и границы каждого участка;
• масштаб каждой отдельной планируемой застройки.

Согласно п. 6 ст. 36 ГрК, регламент не применяют:

• к землям лесного фонда;
• землям, покрытым поверхностными водами;
• землям запаса;
• землям особо охраняемых природных территорий за исключением земель
• лечебно-оздоровительных местностей и курортов;
• сельскохозяйственным угодьям в составе земель сельскохозяйственного назначения;
• земельным участкам, расположенным в границах особых экономических зон и территорий опережающего социально-экономического развития.

Как разрабатывают ПЗЗ

ПЗЗ разрабатывают органы местного самоуправления. В готовом виде их чаще всего выкладывают на официальные сайты администрации конкретного населенного пункта.

Название документа содержит отсылку к конкретному территориальному образованию, например: Правила землепользования и застройки муниципального образования город Саратов.

Правила землепользования и застройки разрабатывают в соответствии со ст. 31 ГрК. В ходе разработки обязательно учитывают:

• генеральный план населенного пункта;
• конкретную техническую документацию;
• результаты общественных слушаний.

Именно местная администрация уполномочена инициировать и контролировать разработку ПЗЗ. Глава населенного пункта отвечает за все этапы разработки Правил, следит за порядком ее проведения. Для разработки правил назначают специальную комиссию, состав которой одобряет глава муниципалитета.

Информацию о начале разработки ПЗЗ и созыве комиссии в течение 10 дней нужно опубликовать на сайте администрации или в любых СМИ. Сообщение должно включать информацию о:

• составе комиссии;
• каждом этапе разработки Правил;
• порядке и предварительных сроках разработки проекта ПЗЗ;
• правилах взаимодействия с общественностью в рамках разработки проекта.

Подготовленный проект ПЗЗ проверяют на соответствие генеральному плану и техническим регламентам. Готовый проект направляют на проверку главе администрации или отправляют на доработку, если есть несоответствия регламентам. В течение 10 дней глава администрации назначает общественные слушания по подготовленному проекту. Длительность публичных обсуждений в среднем составляет 3 месяца.

В процессе обсуждений комиссия может вносить в проект изменения по мере необходимости. После внесения изменений проект вновь направляют на проверку в администрацию. В течение 15 дней принимают решение: утвердить или снова отправить на доработку. Утвержденные ПЗЗ публикуют на сайте муниципального образования или любым другим способом, доступным для связи с населением.

❕ Положения Правил могут затрагивать интересы строительных компаний и организаций по охране окружающей среды. В связи с этим принятие ПЗЗ может затянуться на долгие месяцы: проект будут блокировать на этапе общественных обсуждений.

Можно ли оспорить ПЗЗ

Если разработанные ПЗЗ все же затронули интересы отдельных лиц, их могут оспорить в суде. Обратиться в орган правосудия могут физические лица или организации, чьи интересы пострадали. Право есть у органов государственной и региональной власти, но только в случае, если ПЗЗ противоречат схемам территориального планирования субъекта или всей страны.

Территориальные зоны

Их выделяют с учетом вида использования земли. Они делятся на:

• зоны жилой застройки;
• общественно-деловые зоны для школ, учреждений здравоохранения,
• спортивных сооружений;
• рекреационные зоны, например, леса, пляжи;
• производственные зоны, например, коммунальные и частные
• производственные предприятия;
• зоны транспортно-инженерной инфраструктуры — дороги,
• железнодорожные пути, зоны расположения инженерных коммуникаций;зоны сельскохозяйственных участков — садовое, дачное, крестьянско-фермерское хозяйство;
• специальные зоны, такие как кладбище.

Чтобы определить такие зоны, проводят территориальное зонирование.

Выписка из ПЗЗ — что это такое и где взять?

Получить подробную информацию о ПЗЗ в интересующем вас населенном пункте можно разными способами:

• в градостроительном департаменте местной администрации;
• МФЦ;
• через сайт Госуслуги.

Сам документ очень объемный, поэтому из него предоставляют выписку с конкретной информацией, которую запросил человек. Выписку можно запросить в отношении конкретного участка или территориальной зоны.

В заявлении на выписку из ПЗЗ на земельный участок нужно указать все данные об интересующем участке: кадастровый номер, площадь, адрес.

В выписке будет вся информация об участке: технические параметры участка, правила использования и другие сведения.

Как вносят изменения в ПЗЗ

В некоторых случаях в ПЗЗ можно вносить изменения. Эти случаи прописаны в ст. 33 ГрК, к ним относятся:

• обнаружение расхождений между ПЗЗ и планом территориальной застройки;
• обжалование Правил;
• расширение или уменьшение территории поселения.

Потребовать внести изменения могут органы исполнительной власти на всех уровнях, если ПЗЗ мешают сооружать или поддерживать функционирование объектов в их ведении.

Физические лица и организации могут инициировать изменения ПЗЗ, если

• считают использование земельного участка неэффективным;
• собственнику причиняется вред в процессе градостроительства;
• из-за действующих регламентов снижается рыночная стоимость земельных участков;
• нарушаются права собственников или существенно ограничиваются.

Заявление подают в Комиссию, ответственную за разработку ПЗЗ. Обращение рассматривают в течение 30 дней и вносят изменения или отказывают.

Генеральный план и правила землепользования и застройки

На первый взгляд кажется, что генплан и ПЗЗ — идентичные документы. Это не так. Генеральный план определяет границы поселения, его зонирование и размещение различных объектов в будущем. Эти границы подробно отражаются в текстовой и графической частях документа. Но в генплане нет никаких градостроительных регламентов, он не регулирует градостроительный процесс.

Генеральный план скорее носит описательный характер, в то время как ПЗЗ — регламентирующий. Генеральный план учитывается в ПЗЗ. Он выступает как база для разработки Правил. При этом в Правилах допускаются отклонения от исходных положений Генерального плана.

ПЗЗ — важный документ, по ним организуют весь процесс градостроительства. Правила определяют: что, как, где и когда можно строить в конкретном населенном пункте. Грамотно разработанные ПЗЗ позволяют сохранить в первозданном виде памятники культурного наследия, природный ландшафт местности, внешний облик города.

Установление или изменение градостроительного регламента земельного участка. Генеральный план и ПЗЗ

Наш опыт и деловые связи позволят минимизировать затраты времени и избежать дорогостоящих ошибок.

Представительство в уполномоченных органах

Представление интересов в суде

Взаимодействие с проектировщиками и экспертами

Термином «градостроительный регламент» обозначаются требования к застройке и использованию земельного участка. Соответствие данным требованиям является обязательным условиям для законного осуществления строительства или реконструкции недвижимости.

Таким образом, именно градостроительный регламент и перспективы его изменения определяют экономическую ценность участка. Земля даже в самом выгодном месте, но без возможности строительства становится неликвидным активом.

Несмотря на это, многие инвесторы уже после приобретения участка обнаруживают, что строительство на нём невозможно или существенно затруднено.

Чтобы этого не произошло, необходим анализ существующего градостроительного регламента (а также вхождения в границы зон с особыми условиями использования и т.д.) до начала вложений в приобретение земли или реализацию строительного проекта.

Также во многих случаях целесообразен и анализ возможности изменения градостроительного регламента (градостроительный аудит) – оценка тех пределов в которых, с учетом объективных факторов, есть возможность обеспечить его пересмотр.

В состав сведений градостроительного регламента обязательно должны входить:

• виды разрешенного использования участка и объектов недвижимости (делятся на основные, условно разрешенные и вспомогательные).
• максимальный процент застройки участка.
• максимальная высотность застройки.
• предельные отступы от границ земельного участка до объектов недвижимости.

Также могут устанавливаться дополнительные требования, такие как предельные размеры земельных участков, специфические требования к определенным видам недвижимости (к примеру – ограничение на площадь торговых объектов в жилых зонах) и т.д.

Градостроительный регламент определяется генеральным планом и правилами землепользования и застройки. А при наличии проекта планировки территории – данным проектом.

Соответственно, если существующий градостроительный регламент не устанавливает владельца земли — необходимо в первую очередь ставить вопрос об изменении правил землепользования и застройки.

Правовой центр ДВА М готов оказать услуги по внесению изменений в правила землепользования и застройки Москвы и Московской области. Мы осуществляем предварительную оценку перспектив изменений, берем на себя сопровождение процедуры, включая как подготовку пакета документов, так и сопровождение рассмотрения вопроса во всех инстанциях, подготовки изменений проектной организаций.

При невозможности или нецелесообразности изменения правил землепользования и застройки необходимо оценить все возможности строительства с учётом их существующей редакции. В том числе в рамках условно разрешённых или вспомогательных видов разрешенного использования, получения разрешения на отклонение от параметров разрешенного строительства.

Также в этой ситуации альтернативой капитальному строительства может стать размещение некапитальных объектов, которые при современных строительных технологиях способны функционально заметить большинство видов нежилых зданий и при этом размещаются в принципиально ином, упрощённом, порядке.

Для целей проектирования и получения разрешения на строительство данные указываются в градостроительном плане земельного участка (ГПЗУ). Именно исходя из градостроительного плана при выдаче разрешения на строительство определяется, соответствует ли спроектированный объект требованиям градостроительного регламента.

В норме ГПЗУ является выпиской из правил землепользования и застройки и иных документов, а его получение носит технический характер.

Самостоятельной проблемой получение ГПЗУ становится при отсутствии утверждённых правил землепользования и застройки, их некорректности или неполноте.

Например, если не указана плотность или высотность застройки соответствующей территориальной зоны, графическая часть ПЗЗ не соответствует текстовой и т.д.

В таком случае получение ГПЗУ с новыми параметрами требует либо представления дополнительных документов и взаимодействия с уполномоченными органами, либо разрешения вопроса о его содержании в судебном порядке.

Генплан

Генеральный план – это исходный документ для разработки правил землепользования и застройки.

Генеральный план принимается на уровне поселения или городского округа (в Москве – единый на всю территорию города) и устанавливает основанные положения развития территории на ближайшую перспективу.

• границы населённых пунктов.
• функциональные зоны (жилые, промышленные и т.д.). В том числе территории обновляемой (с изменением назначения или без) или сохраняемой застройки.
• транспортные магистрали, метрополитен и железнодорожный транспорт.

Генплан (или Генеральный план) — это основной чертеж объекта, который содержит…

Также генплан может содержать границы зон с особыми условиями использования территории (санитарно-защитные, водоохранные, санитарной охраны источников водоснабжения, зоны объектов культурного наследия и т.д.), в которых запрещено или ограничено строительство. Но в этой части сведения генерального плана являются справочными, поскольку данные зоны устанавливаются иными документами.

Генеральный план является исходным документом для разработки правил землепользования и застройки (что на практике не исключает противоречия данных документов генеральному плану). При этом сам генеральный план не устанавливает предельные параметры строительства, такие как высотность или плотность застройки.

Правила землепользования и застройки

• Правила землепользования и застройки (ПЗЗ) являются, с практической точки зрения основным документом, который отвечает на главные вопросы владельца земли – объекты какого назначения, какой площади и высотности можно построить на земельном участке.
• Данные правила разрабатываются в отношении поселения (городского округа) либо (редко) в отношении их отдельных частей.
• В Москве утверждены правила землепользования и застройки применительно как к старой, так и к новой территориям города.

В Московской области в большинстве муниципалитетов правила землепользования и застройки утверждены в 2015-2018 г. (после передачи полномочий по их разработке на областной уровень с муниципального).

Поэтому основная часть действующих в муниципалитетах Московской области ПЗЗ имеют типовой характер, схожие достоинства и недостатки.

При этом ПЗЗ Москвы и типовые ПЗЗ Московской области существенно отличаются по своей структуре и порядку регулирования режима застройки, набору территориальных зон и т.д. Также существенно отличается порядок внесения изменений в ПЗЗ, действующий в Москве и Московской области.

Наиболее значимая часть ПЗЗ — это карта территориальных зон, градостроительные регламенты для каждой из них, а также карты зон с особыми условиями использования территории.

Территориальные зоны устанавливаются в ПЗЗ более детально, чем функциональные зоны в генеральном плане. Как правило, в пределах города или поселения выделяются следующие зоны, допускающие застройку:

• жилые различных видов (индивидуальной, мало- средне и многоэтажной застройки). В жилых зонах с теми или иными ограничениями допускается размещение объектов торговли, офисов, образовательных и спортивных объектов.
• общественно-деловые, для размещения объектов торговли, офисов, государственных учреждений и т.д. в различных сочетаниях.
• промышленные и коммунально-складские различных видов, включая смешанные с общественно-деловыми.
• специальные для учреждений образования, спорта и т.д., различных объектов инфраструктуры.
• для садоводства и дачного строительства.

Также выделяются различные территориальные зоны, в которых строительство не допускается: сельскохозяйственные, леса и парки и т.д.

Для каждой территориальной зоны должны устанавливаться перечни видов разрешённого использования (основные, условно разрешенные, вспомогательные) показатели предельного процента застройки и ее высотности (этажности)). Могут устанавливаться отдельные требования к некоторым категориям объектов (например, предельные площади магазинов в жилых зонах).

В то же время в Москве большая часть застроенной территории города отнесена к зоне сохраняемого землепользования использования (индекс Ф), для которой градостроительный регламент устанавливается по существующему положению.

Также ПЗЗ устанавливает границы зон, в которых осуществляются мероприятия по комплексному устойчивому развитию территории (КУРТ) и параметры разрешенного строительства в таких зонах.

Аналогично, правила землепользования и застройки воспроизводят положения документов более высокого уровня о расположении планируемых транспортных магистралей, других линейных и иных объектов федерального, регионального и районного значения.

1. Таким образом, при наличии в муниципальном образовании корректно составленных правил землепользования и застройки они содержат исчерпывающие сведения для заполнения ГПЗУ.
2. В то же время, далеко не всегда данные правила составлены надлежащим образом.
3. В частности, может иметь место:

• неполнота сведений ПЗЗ (отсутствуют часть или все обязательные параметры разрешённого строительства для всей или части территории, графическая часть противоречит текстовой и т.д.).
• необоснованное ущемление прав владельцев земли при том, что ПЗЗ соответствуют формальным требованиям. Например, могут быть установлены нулевые или минимальные параметры по площади и/или высотности объектов, узкий перечень видов разрешенного использования т.д. для участков, градостроительная ситуация вокруг которых объективно не требует таких ограничений. Либо виды разрешенного использования в ПЗЗ могут не соответствовать фактически сложившемуся использованию территории.

Для Москвы отдельной проблемой является отражение в ПЗЗ сведений выданных до их принятия ГПЗУ.

Источник: erckzn.ru