Отрасль административного права является частью системы права. В то же время, административное право образует определенную внутреннюю систему норм, поскольку объединяет относительно самостоятельные составляющие – подотрасли и
институты права.
Система административного права – это обусловленное объективными факторами внутреннее построение отрасли, которое отображает размещение и взаимосвязь ее структурных элементов (подотраслей и институтов).
Дифференциация системы административного права
В отношении внутренней структуризации системы административного права заслуживает внимания функциональный подход, в соответствии с которым в этой системе различают такие подотрасли, как управленческое право, полицейское право и право административной юстиции.
Однако такая дифференциация является неоднозначной.
В частности, юрисдикционной (то есть фактически полицейской) деятельностью в сфере государственного управления занимаются не только полиция (органы внутренних дел), но и различные другие органы исполнительной власти (должностные лица).
Видеозапись вебинара «Адванта для управления строительством»
Более того, применение мер административного принуждения (что опять же связано с полицейской деятельностью) является органической функцией государственного управления, а следовательно, не должно отделяться от управленческой деятельности.
- институциональный (в зависимости от институтов государственного управления), отраслевой (в зависимости от сферы и отрасли, в которой осуществляется государственное управление);
- процессуальный (разделение норм административного права на материальные и процессуальные).
В целом, деление права на подотрасли и институты является в определенной степени условным. Ведь административное право, как и право в целом, является целостной материей, каждый элемент которой неотъемлем от других. Поэтому одни и те же нормы могут одновременно касаться разных правовых институтов или подотраслей административного права.
Традиционно главным критерием объединения административно-правовых норм и их распределения по структурным частям признается предмет правового регулирования, то есть определенная группа общественных отношений.
Построенная в соответствии с таким подходом система предусматривает выделение правовых институтов, которые объединяются в общую и особенную части административного права.
Общая и особенная части административного права
К общей части административного права относят нормы (в том числе правовые принципы), которые действуют во всех сферах организации и функционирования публичного управления. То есть она объединяет наиболее типичное, общее в правовом регулировании данного вида управления.
Особенную часть административного права образуют нормы, которые регулируют конкретные сферы и отрасли управленческой деятельности.
Иногда выделяют еще и специальную часть, под которой понимают, например, нормы, регулирующие осуществление административной деятельности органами внутренних дел.
Организация управления в строительстве крупных комплексов
Общая часть административного права объединяет нормы, которые регламентируют:
- принципы государственного управления;
- правовое положение субъектов административного права (граждан, органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, объединений граждан, предприятий, учреждений, организаций);
- государственную службу и службу в органах местного самоуправления;
- формы и методы управленческой деятельности;
- основания, пределы и порядок применения административного принуждения;
- средства обеспечения законности в государственном управлении;
- административный процесс, включая административное судопроизводство.
Особенная часть административного права содержит нормы, которые регулируют:
- управление экономикой, промышленностью, агропромышленным комплексом;
- управление в социально-культурной отрасли (образование, наука и т. п.);
- управление в сфере административно-политической деятельности (внутренние дела, юстиция, внешние отношения и т.п.);
- межотраслевое управление (статистика, стандартизация, ценообразование и т. п.);
- специальные административно-правовые режимы (чрезвычайное положение, военное положение, таможенный режим, режим государственной границы, режим пограничной зоны и другие).
Содержание общей и особенной частей административного права
Содержание общей и особенной частей административного права представляет органически единое целое. Нормы общей части
применяют ко всем институтам особенной части.
Например, общие правила, которые регулируют порядок подготовки, издания, вступления в силу и действие правовых актов управления, реализуются в процессе исполнительно-распорядительной деятельности органов управления во всех отраслях социально-культурного строительства с учетом их специфики.
Многообразие общественных отношений, которые составляют предмет административного права, предопределяет выделение в системе этой отрасли относительно самостоятельных элементов.
Последние выступают в виде совокупностей норм (так называемых нормативных образований), которые имеют название подотраслей и институтов административного права.
Подотрасль административного права
Подотрасль административного права – это совокупность правовых норм, регулирующая общественные отношения в определенной сфере, которая выделяется в пределах общего предмета административного права.
Разделение отношений, на сферы может осуществляться по разным критериям.
Например, отдельные подотрасли административного права могут формироваться в зависимости от сфер государственного управления. В частности, государственное управление разделяется на государственное управление в сферах экономики, социально-культурного, административно-политического строительств.
В свою очередь, такая большая сфера государственного управления, как управление экономикой, может быть разделена на государственное управление в разных отраслях промышленности, сельского хозяйства, строительства, энергетики, инфраструктуры (транспорта и дорог), связи и так далее.
В соответствии с таким разделением происходит и разделение правовых норм, с помощью которых осуществляется правовое регулирование в соответствующей отрасли государственного управления.
На основании данного критерия могут выделяться такие подотрасли административного права, как строительное право, энергетическое право, миграционное право, медицинское право и другие.
Институты, субинституты административного права
В то же время, в системе административного права существуют определенные совокупности норм, которые используются для регулирования государственного управления независимо от его конкретных сфер, но при условии достаточного уровня однородности регулируемых общественных отношений.
Такие совокупности норм получили название институтов административного права.
Кроме институтов, практическое значение имеют нормативные образования, которые выступают как вспомогательные «строительные конструкции» для институтов и подотраслей административного права.
Такие образования можно условно назвать субинститутами.
В соответствии со структурой общественных отношений в сфере государственного управления среди институтов административного права можно выделить группы норм, которые определяют:
- правовой статус субъектов – носителей властных полномочий;
- правовой статус субъектов, которые не имеют властных полномочий;
- методы государственного управления;
- формы государственного управления;
- процедуры государственного управления;
- механизм обеспечения режима законности в государственном управлении.
Например, к группе субинститутов, которые определяют правовой статус субъектов – носителей властных полномочий, должны быть отнесены субинституты министерств и других центральных исполнительных органов государственной власти, субинститут администраций городов и районов, исполнительных органов местного самоуправления и так далее.
В группу субинститутов, которые определяют методы государственного управления, входят субинституты регистрации, лицензирования, сертификации, разрешительной системы и другие.
Подотрасли административного права сформированные на основе объединения субинститутов
На основе объединения нескольких субинститутов административного права можно сформировать ряд подотраслей.
Например, служебное право (право публичной службы) как подотрасль административного права объединяет все нормы, которые регулируют вопросы прохождения службы в различных органах: службы на государственных должностях, государственной гражданской службы, военной службы, службы в органах внутренних дел, правоохранительной службы в таможенных органах, службы в органах местного самоуправления и другие виды публичной службы.
Административно-деликтное право
Административно-деликтное право как подотрасль административного права образуют нормы, которые регулируют отношения административной ответственности в различных сферах государственного управления.
Административно-процедурное право
Административно-процедурное право включает в себя нормы, которые регулируют процедуры деятельности исполнительных органов государственной власти (издание подзаконных нормативно-правовых актов – административное правотворчество, прием и рассмотрение обращений граждан, оказание административных услуг и т. п.).
Источник: votlife.com
Управление строительно-жилищным комплексом
Вся деятельность в строительно-жилищном комплексе подразделяется на градостроительную, в том числе архитектурно-строительную, а также собственно строительную и жилищно-коммунальную. Такой состав строительно-жилищного комплекса вытекает из анализа действующих нормативных правовых актов, на основании которых происходит государственное управление и регулирование данной деятельности.
В соответствии с ГсК РФ градостроительной является деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурностроительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства. Само строительство понимается как создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).
Согласно ГсК РФ различаются два основных направления регулирования в области строительства: строительный контроль и государственный строительный надзор.
Строительный контроль предусмотрен ст. 53 ГсК РФ. Он проводится лицом, осуществляющим строительство, застройщиком или заказчиком в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка. Причем указанные субъекты строительного контроля обязаны извещать органы государственного строительного надзора о каждом случае возникновения аварийных ситуаций на объекте капитального строительства. Порядок проведения указанного строительного контроля может устанавливаться нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Государственное регулирование заключается:
в подготовке и утверждении документов территориального планирования Российской Федерации;
утверждении документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства федерального значения;
техническом регулировании в области градостроительной деятельности;
установлении порядка ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности;
организации и проведении государственной экспертизы проектов документов территориального планирования Российской Федерации, в том числе отдельных видов объектов;
контроле за соблюдением органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности;
установлении порядка государственного строительного надзора, организации научно-методического обеспечения такого надзора и реализации указанного надзора.
Государственный строительный надзор (ст. 54 ГсК РФ) осуществляется:
при строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит государственной экспертизе либо является типовой проектной документацией или ее модификацией;
реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, если проектная документация на осуществление реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства подлежит государственной экспертизе.
Предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации.
Порядок ведения государственного строительного надзора устанавливается Правительством РФ. По общему правилу государственный строительный надзор осуществляется федеральным органом исполнительной власти, на то уполномоченным, при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте всех объектов. Таким органом является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.
При строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов обороны указанный надзор может осуществляться иными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на государственный строительный надзор указом Президента РФ. Таким органом является Министерство обороны РФ.
Составной частью градостроительной деятельности является архитектурная деятельность, порядок которой определяется Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации». Названный закон регулирует отношения, возникающие в процессе профессиональной деятельности архитектора по созданию архитектурных объектов в целях обеспечения безопасной, экологически чистой, социально и духовно полноценной, благоприятной среды жизнедеятельности человека и общества, и направлен на развитие архитектурного искусства, содействие охране произведений архитектуры, памятников истории и культуры, а также природных ландшафтов.
При этом под архитектурной деятельностью понимается профессиональная деятельность граждан (архитекторов), имеющая целью создание архитектурного объекта и включающая в себя творческий процесс создания архитектурного проекта, координацию разработки всех разделов проектной документации для строительства или для реконструкции, авторский надзор за строительством архитектурного объекта, а также деятельность юридических лиц по организации профессиональной деятельности архитекторов.
Другим законодательным актом, регулирующим общественные отношения в области строительства, является Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», действие которого распространяется на отношения, связанные с привлечением денежных средств участников долевого строительства для строительства (создания) многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости. Закон регулирует отношения граждан и юридических лиц, привлекающих денежные средства для долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости на основании договора участия в долевом строительстве, возникновение у участников права собственности на объекты долевого строительства и права общей долевой собственности на общее имущество в многоквартирном доме и (или) ином объекте недвижимости, а также устанавливает гарантии защиты прав, законных интересов и имущества участников долевого строительства.
Жилищное законодательство регулирует отношения по поводу: возникновения, осуществления, изменения, прекращения права владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов;
пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда; пользования общим имуществом собственников помещений; отнесения помещений к числу жилых и исключения их из жилищного фонда;
учета жилищного фонда; содержания и ремонта жилых помещений; переустройства и перепланировки жилых помещений; управления многоквартирными домами;
создания и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, прав и обязанностей их членов;
предоставления коммунальных услуг;
внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги; контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства.
Основным законодательным актом в указанной сфере является Жилищный кодекс РФ.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают условия для реализации гражданами права на жилище, в том числе:
содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях удовлетворения потребностей граждан в жилище;
используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений;
в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда;
стимулируют жилищное строительство;
обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях, потребителей коммунальных услуг, а также услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда;
организуют контроль за исполнением жилищного законодательства, использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;
контролируют соблюдение установленных законодательством требований при осуществлении жилищного строительства.
Объектами жилищных прав являются жилые помещения, которыми признаются изолированные помещения, являющиеся недвижимым имуществом и пригодные для постоянного проживания граждан (отвечают установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства).
К жилым помещениям относятся: 1) жилой дом, часть жилого дома; 2) квартира, часть квартиры; 3) комната.
Право собственности и иные вещные права на жилые помещения подлежат государственной регистрации в случаях, предусмотренных ГК РФ, Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
Жилищный фонд — совокупность всех жилых помещений, находящихся на территории России.
В зависимости от формы собственности жилищный фонд подразделяется:
на частный жилищный фонд — совокупность жилых помещений, находящихся в собственности граждан и юридических лиц;
государственный жилищный фонд — совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности Российской Федерации (жилищный фонд Российской Федерации) и субъектам РФ (жилищный фонд субъектов РФ);
муниципальный жилищный фонд — совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям.
В зависимости от целей использования жилищный фонд подразделяется:
на жилищный фонд социального использования — совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов;
специализированный жилищный фонд — совокупность предназначенных для проживания отдельных категорий граждан и предоставляемых по специальным правилам жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов;
индивидуальный жилищный фонд — совокупность жилых помещений частного жилищного фонда, которые используются гражданами — собственниками таких помещений для своего проживания, проживания членов своей семьи и (или) проживания иных граждан на условиях безвозмездного пользования, а также юридическими лицами — собственниками таких помещений для проживания граждан на указанных условиях пользования;
жилищный фонд коммерческого использования — совокупность жилых помещений, которые используются собственниками таких помещений для проживания граждан на условиях возмездного пользования, предоставлены гражданам по иным договорам, предоставлены собственниками таких помещений лицам во владение и (или) в пользование.
Весь жилищный фонд независимо от его вида подлежит государственному учету в порядке, установленном Правительством РФ.
Государственный учет жилищного фонда наряду с иными формами его учета должен предусматривать проведение технического учета жилищного фонда, в том числе его техническую инвентаризацию и техническую паспортизацию (с оформлением технических паспортов жилых помещений — документов, содержащих техническую и иную информацию о жилых помещениях, связанную с обеспечением соответствия жилых помещений установленным требованиям).
Государственный контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его формы собственности, а также за соответствием жилых помещений и коммунальных услуг установленным требованиям осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Кроме ЖК РФ к законодательству, регулирующему указанные общественные отношения, относятся федеральные законы от 30 декабря 2004 г. № 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах» и от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса».
Источник: studref.com
Регулирование и управление строительной деятельностью
Строительство, капитальное строительство регулируется:
— Гражданским кодексом Российской Федерации;
— Градостроительным кодексом Российской Федерации;
— Федеральным законом от 25.02.1999 г. N 39-ФЗ «Об инвестиционной
деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме
капитальных вложений»;
— Федеральным законом от 30.12.2004 г. N 214-ФЗ «Об участии в
долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов
недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные
акты Российской Федерации»;
— ГОСТ Р 57363-2016 Управление проектом в строительстве.
3. КАК ОФОРМИТЬ РАЗРЕШЕНИЕ НА СТРОИТЕЛЬСТВО ЖИЛОГО ДОМА НА УЧАСТКЕ
Перед тем как вести строительство дома на собственном участке,
необходимо получить все распорядительные документы, среди которых
особенно важным является разрешение. Какие факторы учитываются
при использовании земельного надела в качестве площадки для будущей
застройки:
1. Вид применяемого участка.
2. Площадь, которой располагает собственник.
3. Место нахождения угодья.
Как правильно документально оформить бумаги на
строительство дома на собственном участке, пошагово
расписано в Градостроительном кодексе
В разрешении подтверждается соответствие составленной и
предоставленной документации проекта плану участка, а если
в этом есть необходимость – проекту межевания земли.
Согласно официально оформленной бумаги, собственник
имущества может не только заниматься строительством жилья,
но и реконструировать его в перспективе.
5. Как и где получить разрешение на строительство дома
1.
2.
3.
Желающему и нуждающемуся в получении бумаги на строительство дома на
собственном участке можно воспользоваться одним из правил:
Общее правило – подразумевает представление документа подразделением
местного самоуправления в том районе, где находится надел.
Если строительные работы будут применять недра, свой окончательный
вердикт должны вынести Министерство природных ресурсов и экологической
обстановки РФ и ее территориальные объединения.
Еще один вариант получения удостоверения, но в данном случае он не
относится к строительству зданий – при применении атомной энергии
разрешение выдает Федеральная служба по атомному и технологическому
надзору.
Закон предусматривает вероятность его незнания
гражданами, поэтому даже если разрешение не получено, а
строительство дома на земельном участке уже вовсю идет,
до 1 марта 2018 года можно воспользоваться упрощенной
процедурой регистрации.
Но разрешение все же лучше получить, чтобы избежать
дополнительных вопросов от контролирующих органов.
Тем более документ обладает рядом преимуществ:
позволяет взять кредит в кредитно-финансовом
учреждении;
станет гарантией беспроблемного подключения газа и
водоснабжения.
7. Какие документы необходимы
Заявка на разрешение оформляется в 2017 году в соответствующем
госоргане, который занимается контролем за земельными наделами,
находящимися в собственности в подотчетном регионе. При этом
заявителю нужно взять с собой ряд документов:
• бумагу, объясняющую право владения угодьем;
• градостроительный проект земли;
• паспорт или при его временном отсутствии – другой документ,
определяющий личность заявителя;
• если вместо собственника угодья в госинстанцию обращается его
представитель, недостаточно прийти и заявить волю владельца,
необходимо иметь при себе доверенность, заверенную нотариусом,
который имеет лицензию на выполнение соответствующей
профессиональной деятельности (все эти нюансы позже
перепроверяются сотрудниками госучреждения);
• в любом случае понадобится проектная документация, в которую
входит пояснительная выписка, информация об инженерных сетях,
план нахождения будущего здания, если на территории уже есть
постройки, обозначается, какие из них подлежат сносу;
• положительное решение незаинтересованного
специалиста, который подтверждает проект дома;
• к заключению прикладываются бумаги, указывающие на
то, что специалист имел право проводить экспертную
оценку.
Обратите внимание, что разрешение на проектирование
можно не получать, а значит и не прикладывать к заявке,
если строящееся жилье не превышает этажность в числе
трех, и в здании будет проживать только одна семья.
10. Как быстро оформляется разрешение на строительство дома
10 дней после подачи заявки вполне достаточно чтобы
проверить правдивость предоставленных бумаг и выдать
заявителю бумагу. Могут ли отказать? Конечно, могут, если
например проект дома на участке не соответствует
требованиям и правилам единого градостроительного плана,
утвержденного на законодательном уровне.
Интересно, что оплачивать госуслуги в виде госпошлины в 2017
году нет необходимости. Если собственнику земельного надела
отказали, он имеет право подать жалобу в суд. Если разрешение
уже получено, это совсем не означает, что за строительство
нужно приниматься сразу же, мало ли какие причины возможных
задержек могут быть.
Разрешение будет действовать на протяжении длительного
периода времени – 10 лет, но только если после получения
документа собственник земли уложится в 10-дневный срок для
представления в госинстанцию подробной документации по
площади дома, инженерных особенностях.
12. Когда разрешение не нужно
Когда
разрешение на строительство в пределах
собственного участка получать не нужно. Ведь, как
правило, когда уже построен частный дом, рядом
хочется разместить погреб, гараж или другие
важные сооружения.
В 2017 году можно забыть о разрешении на
строительство таких объектов:
1. Если вы решили строить гараж на территории,
полученной не для предпринимательской деятельности.
2. Если участок выдан не для садоводства или
огородничества, ведения дачного хозяйства.
3. Документ не нужно получать, если планируется
строительство объектов, относящихся к капитальному
строительству по типу киоска, павильона и т. п.
4. Несущественное изменение внутренней структуры
объектов.
14. Как проводится регистрация права собственности
Объект индивидуального строительства подлежит регистрации, чем
занимается территориальное подразделение Росреестра,
расположенное в регионе размещения земельного участка.
При себе нужно иметь такой список документов:
1. Если земельный надел уже оформлен в качестве
собственности, и ЕГРП владеет соответствующими сведениями,
достаточно представить:
• письменное заявление, в тексте которого идет речь о
регистрации права собственности заявителя;
• если права собственника надела представляет доверенное лицо –
доверенность, выписанная на имя последнего от лица первого;
• паспорт заявителя;
• квитанция, подтверждающая оплату госпошлины;
• кадастровое удостоверение об оценке объекта недвижимости.
1. Если земельное угодье нигде не числится, нужно показать
расширенный перечень документов:
• заявление;
• кадастровый паспорт;
• паспорт заявителя;
• бумага, подтверждающая факт погашения суммы за госуслуги;
• доверенность на доверенное лицо;
• правоустанавливающая бумага на надел;
• документ, служащий подтверждением нахождения дома в
границах обозначенного участка.
Рассматриваются
документы на протяжении 10 дней,
после чего результатами могут явиться:
1. Выдача удостоверения о праве владения домом.
2. Бумага о праве владения землей.
3. Если о земельном наделе ничего не знают в
госкадастре недвижимости, скорее всего, сотрудники
госучреждения откажут в регистрации.
17. Когда разрешение может утратить свое действие
Разрешение на строительство дома выдается сроком на 10 лет, но
в Градостроительном кодексе также описаны дополнительные
случаи, когда документ перестает действовать:
1. Участок в соответствии с нормами законодательства был изъят
из пользования.
2. Владелец самостоятельно отказался от угодья.
3. Прекратили действия соглашения, относительно которых
владельцу принадлежало право собственности.
Как только владелец теряет право распоряжаться наделом, на
протяжении следующих 30 дней автоматически разрешение,
выданное ранее, отзывается обратно и признается
недействительным.
18. Особенности оформления разрешения на строительство дома
Необычной считается ситуация, когда строительство уже
начато, но по желанию первичного собственника право
пользования наделом переходит в другие руки. Как тогда
поступить с разрешением, ведь документы оформлялись на
другое имя?
Закон утверждает, что переделывать бумагу не нужно, это
касается также ситуаций, когда участок делится сразу между
несколькими лицами, единственный нюанс – операция требует
получения нового градостроительного плана.
19. Преимущества и недостатки строительства дома на своем участке
Если
собственнику достался участок в рамках
дальнейшего индивидуального строительства,
значит, он уже может воспользоваться рядом
плюсов:
1. Надел может претендовать на участие в разных
поддерживающих государственных программах.
2. Физлицо не зависит от других владельцев, если,
конечно, угодье не принадлежит нескольким людям.
Территория позволит строить жилой дом без
каких-либо
ограничений
и
лишних
хлопот,
касающихся перевода имущества в другую категорию.
4. Хозяин получает право быть прописанным к
наделу и пользоваться услугами госучреждений по
типу больниц, школ и других важных инстанций.
3.
ГОСТ Р 57363-2016 Управление проектом в строительстве.
Деятельность управляющего проектом (технического заказчика)
Утвержден приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 16 декабря
2016 г. №2043-си. Впервые вводится в действие с 01.06.2017.
ОБЛАСТЬ ПРИМЕНЕНИЯ
Настоящий стандарт устанавливает требования по управлению проектом в строительстве, позволяющие
обеспечить эффективное достижение целей и задач проектов при осуществлении инвестиционно-строительной
деятельности.
Требования настоящего стандарта распространяются на управление любыми проектами
в
строительстве и могут быть применены при строительстве зданий и сооружений различного функционального
назначения, их реконструкции и капитальном ремонте , за исключением объектов определенных в соответствии
со статьей 48.1 Градостроительного кодекса как особо опасные и технически сложные ,линейные объекты
железнодорожного транспорта, объекты культурного наследия.
Настоящий стандарт допускается использовать с целью оценки соответствия управления проектом
в
строительстве установленным в стандарте требованиям.
ГОСТ Р 57363-2016. Основные этапы управления проектами в строительстве
Жизненный цикл здания, сооружения
Операционная
деятельность
Этапы реализация проекта в строительстве
Инициирова
ние проекта
Планирован
ие проекта
Реализация
проекта
Определение
необходимости и
возможности
инвестиционного
проекта в
строительстве,
бизнес
планирование
Разработка детального
плана реализации
проекта в
строительстве
Координация людей и
других ресурсов для
реализации проекта в
строительстве
Мониторинг и
контроль за
реализацией
проекта
Контроль целей и задач
в строительстве, его
реализации,
применение
корректирующих
действий там, где это
необходимо
Завершение
проекта
Сдача-приемка объекта в
эксплуатацию,
завершение проекта
строительства
Эксплуатация
объекта и
ликвидация
Эксплуатация
объекта ,
капитальные и
плановопрофилактические
ремонты,
ликвидация объекта
ГОСТ Р 57363-2016. Схема управления проектом в строительстве
Застройщик (инвестор)
Управляющий проектом (технический
заказчик)
Генпроектировщик
• Субпроектировщик
Авторский надзор
Генподрядчик
Поставщики оборудования
и материалов
• Субподрядчик
• Субпоставщик
Строительный контроль
Источник: ppt-online.org
Управление градостроительным комплексом в Российской Федерации : административно-правовой аспект Ерхов Александр Владимирович
Ерхов Александр Владимирович. Управление градостроительным комплексом в Российской Федерации : административно-правовой аспект : диссертация . кандидата юридических наук : 12.00.14 / Ерхов Александр Владимирович; [Место защиты: Сарат. юрид. ин-т МВД РФ].- Тольятти, 2007.- 201 с.: ил. РГБ ОД, 61 07-12/2331
Содержание к диссертации
ГЛАВА 1. Понятие, правовая природа и становление градостроительного комплекса в Российской Федерации
1.1. Генезис организационно-правовых форм управления строительным комплексом в России 14
1.2 Понятие и сущность административно-правового регулирования градостроительного комплекса в Российской Федерации 25
1.3 Нормативно-правовое обеспечение управления градостроительным комплексом и проблемы совершенствования строительного законодательства 39
ГЛАВА 2. Правовое регулирование организации и деятельности органов управления градостроительством и архитектурно-строительного надзора в Российской Федерации
2.1. Система органов управления градостроительным комплексом в России: компетенционное и структурное разграничение 79
2.2. Правовая организация контроля и надзора в градостроительном комплексе Российской Федерации 111
2.3. Проблемы совершенствования организации и деятельности управления градостроительным комплексом в России 152
Библиографический список 179
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Строительство представляет собой одну из важнейших отраслей экономики страны, которая призвана обеспечивать производственное, жилищно-коммунальное, дорожно-транспортное развитие Российской Федерации. В этой сфере сходятся интересы Российской Федерации, её субъектов, муниципальных образований. Вопросы строительства сосредоточены в руках различных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления.
В настоящее время в России существующий механизм, организационные структуры, формы управления и действующее законодательство в области градостроительной деятельности не адекватны сложившимся общественным отношениям. Нормативно-правовые акты оставляют нерешёнными целый ряд проблем в сфере строительной деятельности.
Противоречиво развиваются взаимоотношения органов государственной власти с органами местного самоуправления в рассматриваемой сфере, с руководством строительных предприятий и организаций. Приоритетность запросов населения к обеспечению современным жильём, отвечающим технико-экономическим и социальным требованиям, требует выработки рационально разработанной административно-правовой организации градостроительства в России. Несмотря на относительно недолгое существование Градостроительного кодекса РФ, внесённых в него изменений и дополнений, многие его положения не отвечают сложившимся реалиям, прежде всего в организационно-правовом аспекте. Регулирование отношений, возникающих в связи с организацией территориального планирования, градостроительного зонирования, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, информационного обеспечения градостроительной деятельности, зачастую является малоэффективным, особенно с учётом сложившихся рыночных отношений. Проблемна и вызывает много спо-
ров (об этом постоянно напоминают средства массовой информации) правоприменительная деятельность, связанная с реализацией юридической ответственности за нарушения законодательства о градостроительной деятельности.
Для устранения этих негативных явлений необходимо совершенствовать систему управления градостроительством в России, разработать правовую регламентацию функционирования этой системы, повысить эффективность работы и ответственность строительных предприятий и организаций. Политика государства в области градостроительства должна быть, с одной направлена на сохранение единого федерального градостроительного пространства, а с другой стороны — учитывать социально-экономические условия регионов, что требует чёткого разграничения полномочий, федеральных, региональных и местных органов власти.
Все перечисленные факторы обуславливают необходимость теоретического анализа названных проблем, обобщения опыта деятельности органов градостроительного управления, обоснования собственного видения организационно-правовых проблем в области градостроительной деятельности и разработки предложений по совершенствованию организации и деятельности как указанных выше органов управления, так и управляемых объектов -строительных предприятий и организаций. Жизнь ставит перед юридической наукой задачи, требующие глубокого осмысления — новых подходов, новых форм и методов административно-правового регулирования в области градостроительной деятельности, что и предопределило выбор темы, характер и направление нашего исследования.
Степень научной разработанности темы. На современном этапе развития российской юридической науки можно говорить об отсутствии комплексных научных исследований административно-правового регулирования строительной деятельности. Вместе с тем, необходимо отметить, что отдельные общетеоретические вопросы строительного .комплекса как правовой и экономической категории достаточно подробно исследованы отечественной
Теоретической основой диссертации послужили труды по общей теории права, общим вопросам строительного дела, финансам и кредиту, конституционному, административному праву и иным отраслям права видных учёных и практиков С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, М. В. Баглая, И. Л. Бачило, Д. Н. Бахраха, С.Н. Братановского, Н. Витрука, Л, Д. Воеводина, Д. Л. Златопольского, С. А. Ищенко, Е. И. Козловой, Ю. М. Козлова Т. Н. Комковой, М. М. Конина, А. П. Коренева, О. Е. Кутафина, Б. М. Лазарева, А.Е Лунёва, А. В. Малько, Г. В. Мальцева, В. М. Манохина, Н. И. Ма-тузова, А. С. Мордовца, В. С. Нерсесянца, А. Ф. Ноздрачёва, Д. М. Овсянко, Г. И. Петрова, Л. Л. Попова, Б. В. Российского, Ф. М. Рудинского, Н. Г. Са-лищевой, И. Н. Сенякина, В. Н. Синюкова, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старило-ва, Ю. А. Тихомирова, И. Е. Фарбера, Н. Ю. Хаманевой, Н. И. Химичё-вой, В. Е. Чиркина, Б. С. Шугриной, Б. С. Эбзеева, В. А. Юсупова, Л. С. Явич и др.
Проблемы строительного дела как комплексного межотраслевого правового института, его места и роли в структуре отечественной правовой системе подробно освещались в трудах российских правоведов, среди которых можно назвать А. Б. Агапова, Г. Д. Денисову, С. А. Кузнецову, С. В. Пономарёву, Ю. Н. Старилова, В. К. Сидорчука, Т. М. Смоляра.
Проблематике договорных отношений в капитальном строительстве посвящены труды И. Л. Брауде, Л. И. Картужанского, П. Д. Михайлова, В. А. Рассудовского, М. Я. Черняка, Е. Д. Шешенина, Ю. К. Толстого и др. Одной из наиболее значимых работ советского периода является докторская диссертация профессора А. М. Абрамовича, которая имела существенное значение для решения проблем государственного управления строительством и, в частности, для административного права 1 .
1 См.: Абрамович А. М. Организационно-правовые проблемы государственного управления строительством
в СССР: Автореф. дис д-ра. юрид. наук. М., 1985.
Кроме того необходимо отметить, что в 2001 году была защищена диссертация на соискание уч. степени канд. юрид. наук Г. Д. Денисовой на тему «Административная ответственность за правонарушения в области строительства», но она отражает только одну сторону проблемы ответственности физических и юридиче-
В исследование законодательства в сфере строительства того времени, разработку юридических вопросов планирования, организации проектно-сметного дела, финансирования и материально-технического снабжения в этой отрасли большой вклад был внесён М. И. Барышевым, Ю. Г. Васиным, Ю. Г. Болтянским, М. И. Брагинским, С. А. Верба, Т. М. Гандиловым, С. С. Занковским, В. А. Кабатовым, Е. Б. Кубко, А. Я. Пилипенко, В. Ф. Проза-ровым, О. Н. Садиковым, М. И. Усенко и другими учёными. Однако необходимо отметить, что эти научные труды отражают советский период жизни и начало перестроечного периода и, естественно, не затрагивают тех радикальных изменений, которые произошли в настоящее время в политико-экономической и социальной жизни российского и мирового сообщества, а также нового законодательства, регулирующего вопросы градостроительного комплекса.
В связи с этим научные исследования и решение практических проблем, связанных с правовым обеспечением управления градостроительным комплексом в Российской Федерации, являются актуальными и представляют известную сложность в силу своей многоаспектности.
Целью работы являются комплексное, с точки зрения системного подхода, исследование и характеристика содержания правовой организации управления строительным комплексом, определение понятия государственной политики в указанной области, выявление основных тенденций её развития, а также выработка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию организации и деятельности градостроительного комплекса в России.
Для достижения намеченных целей поставлены следующие задачи:
— выявить основные тенденции этапов становления и развития организационно-правовых форм управления градостроительным комплексом; изучить характеристику современного состояния российского законодательства,
ских лиц в области строительства. В 2003 году была защищена диссертация на соискание уч. степени канд. юрид. наук С. А. Кузнецовой на тему «Административно-правовое регулирование в сфере строительства», которая внесла заметный вклад в исследуемую сферу.
регулирующего общественные отношения в строительной сфере;
проанализировать сущность и структуру системы управления градостроительным комплексом;
изучить пути создания высокоэффективных организационных структур управления градостроительным комплексом;
исследовать организационно-правовые виды и формы строительных предприятий и организаций и разработать пути их оптимизации;
рассмотреть правовую организацию архитектурно-строительного надзора, изучить его главные признаки и юридическое значение, цели и задачи осуществления, а также его основные функции;
определить основное направление совершенствования российского законодательства, регулирующего общественные отношения в градостроительном комплексе России.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере управления строительным комплексом.
Предметом исследования избрана правовая организация управления строительным делом в России, проблемы административно-правового регулирования организации и деятельности строительных предприятий и организаций.
Методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания объективной действительности. Применялись также основанные на нём общенаучные и частнонаучные методы — прежде всего социологический, статистический, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, структурно-функциональный, формально-юридический — основные общелогические методы системного изучения объекта, исследование в его внутренних и внешних взаимосвязях, в историческом развитии.
Применение различных методов исследования и научных достижений в их сочетании позволило проанализировать и раскрыть предмет диссертации в обобщающих закономерностях, а в конечном счёте — решить поставленные автором задачи, достичь обозначенной цели.
Теоретическую и практическую основу работы составили научные труды отечественных и зарубежных авторов по вопросам общей теории права и государства, конституционного права, административного права, муниципального права. Использовались конституционное и текущее внутригосударственное законодательство России и других государств, акты органов местного самоуправления. Автор опирался на фактический материал, характеризующий функционирование градостроительного комплекса; документы строительных предприятий и организаций, имеющие локальную нормативную основу (положения, уставы, учредительные договоры и т. д.); данные самостоятельно проведённых социологических и сравнительно-правовых исследований; материалы конференций и семинаров; публикации, содержащиеся в средствах массовой информации.
Теоретико-управленческие, научно-правовые, социологические материалы в их совокупности стали той информационной базой, которая способствовала достижению научной обоснованности и достоверности формулируемых в диссертации положений и выводов.
Научная новизна диссертации определяется тем, что это одно из первых комплексных и целенаправленных исследований проблем правовой организации управления градостроительным комплексом в России, проведённое с административно-правовых, муниципально-правовых и историко-правовых позиций одновременно. В ходе научного анализа некоторые вопросы были рассмотрены диссертантом впервые (проблема совершенствования градостроительных регламентов в сфере строительного комплекса), другие -более глубоко и всесторонне (об эволюции организационно-правовых форм управления строительным комплексом), третьи — трактуются с учётом достижений теории и практики управления и развития законодательства в области строительства на муниципальном, региональном и федеральном уровнях.
В результате проведённого исследования на защиту выносятся следующие положения, характеризующие его научную новизну:
1. Исторический анализ возникновения и развития организационно-
правовых форм строительного комплекса в России свидетельствует об активной роли государства и правящей коммунистической (большевистской) партии в руководстве данным комплексом. За годы советской власти была создана в целом жизнеспособная хозяйственно-социальная структура, решающая как специфические технические проблемы строительной индустрии, так и общесоциальные. Однако являясь составной частью всего советского общества, система управления строительным комплексом не могла не испытывать на себе влияния административно-бюрократических методов государственного руководства, тоталитарного политического режима.
Это нашло своё отражение: а) в необоснованных волюнтаристских организационно-структурных преобразованиях в строительном комплексе, не подкреплённых соответствующей аналитической работой; б) превалировании командно-приказных методов решения кадровых, финансовых и других проблем строительного комплекса; в) игнорировании работы по совершенствованию правового статуса строительных организаций, повышения социально-экономической и юридической защищённости их работников; г) неоправданном перераспределении кадровых, финансовых, материально-технических ресурсов в пользу строительных организаций военно-промышленного комплекса.
Указанные внутренние проблемы, присущие системе управления строительным комплексом, и общая социально-экономическая ситуация в СССР, обусловленная ориентацией на переход к рыночной экономике, послужили толчком к проведению организационно-структурных преобразований системы, демократизации процессов управления. В ходе проводимых реформ в России была создана система управления градостроительным комплексом, ориентированная на новые социально-экономические и политические цели и задачи.
2. При исследовании градостроительного комплекса как объекта административно-правового регулирования сформулировано его определение как система общественных отношений с участием строительных предпри-
ятий, учреждений и организаций, а также органов управления ими, осуществляющих градостроительную деятельность в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства.
3. Путём анализа нормативно-правовой базы регулирования управлен
ческих градостроительных отношений установлено, что Градостроительный
кодекс РФ является основным законоформирующим актом, занимающим
особое место в системе градостроительного законодательства — связующим
звеном между Конституцией РФ и указанным законодательством.
Однако проведённое нами исследование свидетельствует, что формирование системы федеральных актов в сфере градостроительства ещё не завершено. В частности установлено, что Федеральный закон «О техническом регулировании» не является нормативным актом, способным адекватно регулировать сложившиеся организационно-правовые отношения в сфере данного регулирования. В административно-правовом аспекте представляется необходимым: во-первых, внести в ст. 46 Федерального закона «О техническом регулировании» поправку, разрешающую ведомствам корректировку ранее изданных нормативных актов в части норм, отвечающих целям технического регламента; во-вторых, в целях специализации профессиональной деятельности по разработке технических регламентов образовать межведомственный координирующий федеральный орган технического регулирования, подчинив его Правительству РФ.
4. Изучение концептуальных основ системы государственного управ
ления градостроительным комплексом в России даёт основание считать, что
руководство градостроительством во всём его многообразии не сосредоточе
но в руках единого субъекта исполнительной власти, является децентрализо
ванным. Существенное значение имеет и тот факт, что жилищно-
коммунальное хозяйство преимущественно находится в ведении органов ис
полнительной власти субъектов Российской Федерации и местного само-
управления. В этих условиях, как показывает сравнительный анализ правового статуса органов, входящих в систему государственного управления строительным комплексом (Минрегион России, Росстрой, Спецстрой России) и компетенционного разграничения их полномочий, можно сделать вывод о необходимости устранения дублирующих управленческих функций и обеспечения соответствий полномочий, зафиксированных в их компетенционных актах (положениях) и Градостроительном кодексе РФ.
В диссертации установлена и обоснована необходимость дополнения ст. 15 Градостроительного кодекса РФ в части обязательного размещения информации о принятии документов территориального планирования субъектов Российской Федерации и территориального планирования муниципальных образований. Соответствующие дополнения необходимо внести и в ст. 28, 31, 32, 39, 45, 46 Кодекса в части правил землепользования и застройки, а также документации по планировке территории.
На основе компетенционного и функционально-структурного анализа организации и деятельности органов, осуществляющих градостроительный контроль и надзор, аргументирована позиция, отстаивающая необходимость сохранения в области градостроительной деятельности отдельных видов государственного административного надзора (пожарного, санитарно-эпидемиологического и др.).
Исследование организационно-правовых основ функционирования в области градостроительства института лицензирования приводит к выводу, что формы и методы его реализации не способствуют обеспечению качественного и безопасного градостроительства. С учётом изучения нами имеющейся практики организации строительного дела, специальных научных исследований (М. Г. Карнизов, А. Н. Соловьёв, Ю. А. Фат и др.) в диссертации обоснована необходимость перехода от лицензирования градостроительства к его страхованию. По нашему мнению, страхование строительных рисков может стать наряду со стандартизацией, сертификацией и т. д. одной из форм административно-правового регулирования строительной деятельности в
8. Определено, что регулирование отношений по долевому участию в строительстве носит комплексный правовой характер. При этом наряду с гражданско-правовым блоком правовых норм значительная часть указанных отношений регулируется административно-правовыми нормами. Наличие последних обусловлено представленными управленческими моделями долевого участия в строительстве, обеспечивающими существование элементов организации и координации действий дольщиков (инвесторов) со стороны императивных субъектов этих отношений — застройщиков, а также исключительностью (или превосходством) объёма управленческой компетенции у администрации строительных организаций, нежели у инвесторов (юридических и физических лиц).
Для более эффективной реализации Федерального закона «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» в диссертации содержится предложение о необходимости разработки и принятия Минюстом России инструкции об особенностях государственной регистрации договоров долевого участия в строительстве, ограничений в обременении прав на объекты недвижимого имущества в связи с долевым строительством объектов недвижимого имущества.
Теоретическое и практическое значение проведенного исследования определяется его актуальностью, новизной и выводами как общетеоретического, так и практического характера. Материалы диссертации расширяют научное представление о правовой организации и функционировании градостроительного комплекса в России, подчёркивают значимость эффективного управления им. Они могут служить методологическими и теоретическими посылками для отраслевых исследований в юридической науке.
Проведенное исследование позволило также внести ряд предложений по совершенствованию российского градостроительного законодательства, системы нормативно-правовых актов, регулирующих строительные отноше-
Основные положения и выводы могут быть использованы:
в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем градостроительного комплекса;
при подготовке лекций, учебников, другой учебно-методической литературы по некоторым разделам административного, конституционного, муниципального права, политологии, социологии и других учебных дисциплин;
в практической деятельности органов управления градостроительством.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и теоретические разработки нашли отражение в научных статьях; используются в учебном процессе при проведении занятий по административному праву в Волжском университете им. В. Н. Татищева
Результаты исследования и рекомендации практического характера сообщались и обсуждались на вузовских и межвузовских научно-практических конференциях, семинарах и на заседаниях круглого стола, проводимых на базе Волжского университета им. В. Н. Татищева.
Структура диссертации состоит из введения; двух глав, объединяющих шесть параграфов; заключения и библиографического списка литературы.
Генезис организационно-правовых форм управления строительным комплексом в России
История организационно-правовых форм управления строительством относится к глубокой древности. Уже первые племена, жившие на территории древней Руси, были заняты постройкой жилищ и общественных зданий, а также оборонительных сооружений. Организацию и управление этими процессами вначале осуществляла сама община, а с появлением государства и права на различных этапах эволюции — публичные органы общей и специальной компетенции в соответствии с нормами права, регулирующими строительную деятельность1.
Исторические сведения о порядке управления строительством содер-жатся в работах видных историков , а также учёных-юристов: администрати-вистов3, государственного (конституционного) права4.
В советский период генезису управления в сфере строительства не было уделено достаточно внимания. Единственная монография Н. П. Ерошкина «История государственных учреждений дореволюционной России», посвященная развитию системы публичного управления с древних времён до начала XX века5, не переиздавалась с 1983 года, а в настоящее время её отдельные научные положения нуждаются в дальнейшем аналитическом обосновании.
Советский период государственно-управленческой деятельности представлен трудами известных учёных в этой сфере, которые отражают XX век до середины 90-х годов1. Проблема публичного регулирования строительства в нашем государстве после 90-х годов прошлого столетия исследована в трудах А. С. Сенина, В. В. Ильина и А. С. Ахиезера2. Необходимо отметить, что в перечисленных трудах система управления строительством представлена без учёта исторического развития Российского государства, и в этой связи, как правильно считает С. А. Кузнецова, «невозможно объективно воссоздать историческую картину зарождения, развития и функционирования отечественной государственной системы управления строительством»3.
С середины XVI века и до второй половины XIX века градостроительной политикой в России ведало полицейское ведомство в различных организационно-правовых формах.
Исследуя эволюцию организационно-правовых форм управления строительным комплексом, можно прийти к выводу, что до середины XIX столетия не было специальных учреждений, правил и норм строительства. С. А. Кузнецова историю развития органов управления строительством условно подразделяет на четыре периода4. Первый из них — с IX по XV вв., когда государственное управление осуществлялось князем и его дружиной. Со второй половины XV века (этот процесс в основном завершился лишь к 50-м годам XVI столетия) начинается переход от индивидуальных, субъективных принципов управления строительством к коллегиальным управленческим началам, основанным на деятельности специальных учреждений, т. е. к созданию особого государственного аппарата.
В XVH-XVIII века специальные органы власти называются приказами, которые впоследствии заменяются коллегиями. Несмотря на то, что в этот второй период количество зданий и сооружений значительно возрастает, сама система государственного управления строительством всё ещё отсутствует.
С образованием министерств в начале XIX века начинается третий период в сфере управления строительством. Однако организационно-правовые формы управления строительством по-прежнему относятся к одной из функций полицейского ведомства. В то же время начинает формироваться градостроительная политика, образуется архитектурно-строительный контроль, начинают устанавливаться правовые основы этой деятельности. Исследование материалов, относящихся к эволюции управления строительным комплексом, представляет определённый интерес. Так, например, Устав Строительный — первый кодификационный акт в сфере строительства, утверждённый в 1875 году1, включает в себя систему норм, регламентирующих порядок проектирования, строительства и благоустройства, определяет перечень технических требований к производству строительных работ, устанавливает систему органов управления строительством, возглавляемую Техническо-строительным комитетом, входившим в ведомство Министерства внутренних дел, а статусом территориальных органов данного комитета были наделены строительные отделения.
Учреждённый Техническо-строительный комитет, в рамках своей компетенции осуществлял функции, свойственные современному Госстрою России. Сфера полномочий данного органа охватывала установление порядка строительства гражданских сооружений, осуществление технического надзора за строительной деятельностью, а также подготовку гражданских инженеров-строителей. В компетенцию комитета также входило разрешение административных споров в сфере строительства.
Нам представляется, что третий период развития организационно правовых форм управления строительством завершился в конце XIX века, с появлением качественно новых направлений в строительном комплексе, таких как — мостостроение и метростроение.
Четвёртый период начинается в 40-50 годы 19-го столетия, когда строительство становится одной из ведущих отраслей народного хозяйства России.
В 50-е годы входят в оборот такие понятия, как «гражданское строительство», «оборонное строительство», «промышленное строительство».
Большими надзорными полномочиями за строительной деятельностью в XIX — начале XX в России обладала строительная полиция того времени. Так, например, И. Т. Тарасов, характеризуя полномочия строительной полиции на основе общности объектов регулирования правом общественных отношений, выделяет следующие объекты: очистка улиц, дворов и жилищ; постройка городских и сельских жилищ; устройство кладбищ. Однако, С. А. Кузнецова уточняет, что исходя, из анализа узаконений, постановлений и распоряжений, касающихся полиции следует, что таких объектов было больше, чем указывает И. Т. Тарасов1. В то же время нужно заметить, что они, к тому времени, уже подразделялись в зависимости от их функционального назначения: объекты историко-культурного назначения; промышленные здания; частные и иные постройки, включая ветхие и аварийные здания, а также улицы, площади, мосты; внутреннее устройство помещений, порядок применения материалов во избежание пожаров .
После Великой Октябрьской революции 1917 года образовались новые органы управления во всех отраслях, включая строительство. Технико-строительный комитет, с 1865 года действовавший в ведомстве Министерства внутренних дел, в 1918 году вошёл в состав образованного Комитета Го сударственных сооружений Высшего Совета Народного Хозяйства (Наркомат по строительству или Наркомстрой).
В компетенцию Наркомата по строительству входило не только выполнение функций государственного управления строительной деятельностью, но и строительство промышленных зданий2.
В годы Великой Отечественной войны Наркомстрой наряду со специально созданным для этих целей Главным управлением строительства предприятий машиностроения при СНК СССР осуществлял возведение объектов военного назначения.
Нормативно-правовое обеспечение управления градостроительным комплексом и проблемы совершенствования строительного законодательства
Анализ специальной литературы по вопросам нормативно-правового обеспечения градостроительной деятельности свидетельствует о многополярности точек зрения по этому вопросу.
Так, например, по мнению профессора Н. М. Конина, все нормативно правовые акты по государственному регулированию хозяйственных субъектов в строительном комплексе по их направленности, содержанию и функциональному предназначению можно разделить на две категории:
1. Законодательство о градостроительной деятельности, где главная роль принадлежит Градостроительному кодексу РФ и нормативным актам.
2. Законодательство, устанавливающее нормы, правила и порядок обеспечения экологической, техногенной, пожарной, технологической, санитарно-эпидемиологической и других видов безопасности, которые должны получать отражение в строительных нормах и правилах регламентирующих сам процесс строительства любых зданий и сооружений1.
Приведённая автором классификация заслуживает внимания, однако за последние годы произошли достаточно заметные изменения в различных сферах экономики, в том числе и в градостроительном комплексе Российской Федерации. Так, в 2004 году в России была проведена административно-правовая реформа системы органов исполнительной власти. Кроме того, за прошедший период был принят ряд федеральных законов, регулирующих вопросы градостроительного комплекса. Например, с января 2005 года вступил в действие Градостроительный кодекс РФ, в декабре 2004 г. приняты Жилищный кодекс РФ, Федеральный закон «О жилищных строительных кооперативах» и др. Поэтому, на наш взгляд, в первую группу, предложенную Н. М. Кониным, после слов к «Градостроительному кодексу РФ и других нормативных акты» необходимо добавить «относящиеся к строительному комплексу».
Достаточно оригинальную классификацию предлагает профессор С. Г. Замойский. В её основу он кладёт целеобразующие критерии нормативно-правовых градостроительных актов2. Есть и другие точки зрения3. На наш взгляд, в основу системы рассматриваемого анализа должно быть положено расположение и группировка актов в зависимости от их юридической силы.
Применяемые в сфере управления градостроительным комплексом нормативно-правовые акты можно дифференцировать на законные и подзаконные.
Согласно ст. 3 ГрК РФ отрасль градостроительного права включает в себя Конституцию РФ, настоящий кодекс и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации. Таким образом, система законов в сфере управления строительством является трехуровневой и состоит из Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Ведущую роль в этой системе играют Конституция РФ и федеральные законы (в первую очередь ГрК РФ), т. е. нормативно-правовые акты, принимаемые Государственной Думой Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации является актом высшей юридической силы. В ней устанавливаются основополагающие принципы организации и деятельности государства, его органов, политической, экономической социально-культурной и иных сфер общества. Конституция РФ также закрепляет права и свободы человека и гражданина, принцип федеративного устройства Российской Федерации.
Участие граждан и их объединений в градостроительной деятельности, обеспечение свобод такого участия базируется на ст.32 Конституции РФ о праве граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, ст. 33 Конституции РФ предусматривает право нраждан обращаться лично и направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления по вопросам осуществления градостроительной деятельности, ст. 31 Конституции РФ наделяет правом проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования.
Свобода участия общественности в градостроительной деятельности во многом определяется её информационным обеспечением (см. ст. ст. 56 -57 гл. 7 ГрК РФ «Информационное обеспечение градостроительной деятельности). Согласно ст.
24 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомиться с документами и материалами (например, проектной строительной документацией), непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. В соответствии со ст. 29 Конституции РФ каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.
Конституционные нормы по вопросам управления градостроительной деятельностью содержатся также в конституциях республик Российской Федерации1.
Система органов управления градостроительным комплексом в России: компетенционное и структурное разграничение
Как было ранее исследовано, современный градостроительный комплекс в Российской Федерации — это сложная система, функционирование которой обеспечивается механизмом административно-правового регулирования, устанавливающим внутренние связи и учитывающим деятельность всех звеньев предприятия.
Система управления градостроительным комплексом в Российской Федерации представляет собой сложноорганизованный управленческий феномен и включает в себя органы как общей, так и специальной компетенции. Правительство Российской Федерации как орган общей компетенции осуществляет управление социально-экономическими процессами в строительстве путём создания рыночных условий для свободного предпринимательства в строительном комплексе на основе рационального сочетания всех форм собственности, создания и реализации правового механизма рыночной экономики; объединяет и направляет работу центральных органов исполнительной власти, действующих в строительном комплексе, устанавливает их организационно-правовой статус, утверждая положения о них.
К полномочиям Правительства РФ в рассматриваемой сфере относится установление основ федеральной политики в этой области, установление порядка ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности, выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости федерального значения, а также объектов недвижимости на территориях объектов особого регулирования федерального значения и ряд других .
Анализ норм Градостроительного кодекса РФ позволяет детализировать полномочия Правительства РФ в рассматриваемой сфере. К ним следует отнести:
— соблюдение принципа ответственности за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека (см. п. 6 ч. 1 ст. 2.);
— подготовка федеральных программ в области государственного, экологического, социального, культурного и национального развития РФ (см. ч. Зет. 11);
— представление положений о внесении изменений в схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации (см. ч. 8 ст. 15) и в схемы территориального планирования муниципальных районов (см. ч. 8 ст. 20);
— право обращения к главам местной администрации поселений, главам местных администраций городских округов с предложениями о внесении изменений в генеральные планы (см. ч. 16 ст. 24);
— установление порядка выполнения заказа на подготовку документации по планировке территории (см. ч. 8 ст. 45);
— право оспаривания в судебном порядке документации по планировке территорий (см. ч. 17 ст. 45);
— право дополнительной правовой регламентации порядка подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений уполномоченных федеральных органов исполнительной власти (см. ч. 18 ст. 45);
— установление требований к подготовке земельных участков для строительства и объекта капитального строительства для реконструкции, капитального ремонта, состава и порядка ведения исполнительной документации, форм и порядка ведения журналов, в которых ведётся учёт выполнения работ, порядка осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта, порядка консервации объекта капитального строительства (см. ч. 9 ст. 52);
— установления порядка проведения строительного контроля (см. ч. 8 ст. 53);
— право запрашивать в органах местного самоуправления сведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (см. ч. 6 ст. 57);
— право принятия решения о компенсации определённым категориям физических лиц причинённого им вреда при осуществлении градостроительной деятельности (см. ч. 1 ст. 61).
К иным полномочиям Правительства РФ Кодексом отнесено:
— установление порядка обязательного согласования проекта генерального плана до его утверждения и порядка его согласования (см. ч. 8 ст. 24, ч. 1 ст. 25);
— установления случаев направления уполномоченными федеральными органами исполнительной власти представленных на согласование проектов генеральных планов на государственную экспертизу (см. ч. 6 ст. 25);
— установление запрета на использование земельных участков и объектов, если их использование опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (см. ч. 10 ст. 36);
— установление формы градостроительного плана земельного участка (см. ч. 5 ст. 44);
— утверждение документации по планировке территорий, представленной уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (см. ч. 14 ст. 45);
— установление видов инженерных изысканий, порядка их выполнения для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также составов и форм материалов инженерных изысканий, порядка формирования и ведения государственного фонда материалов и данных инженерных изысканий с учётом потребностей информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (см. ч. 6 ст. 47);
Проблемы совершенствования организации и деятельности управления градостроительным комплексом в России
Проведённое нами исследование правовой организации системы управления градостроительной деятельности в Российской Федерации позволяет сделать вывод как о несомненных успехах в организации этой сферы человеческой жизнедеятельности, так и о имеющихся недостатках в аспекте административно-правового регулирования. Наряду с уже обозначенными в предыдущих параграфах диссертации проблемами остановимся на исследовании тех, которые по нашему мнению, являются наиболее актуальными на сегодняшний день и требующими своевременного организационно-правового решения.
Условно эти задачи могут быть дифференцированы на два вида: проблемы позитивного управленческого характера, требующие совершенствования форм и методов организационной деятельности в области строительства и проблемы связанные с административными правонарушениями и административной ответственностью.
Несомненно, одной из актуальных проблем является та, которая требует совершенствования правовой организации долевого строительства.
Необходимо отметить, что в управлении строительством присутствуют методы, посредством которых инвестиционно-строительные компании привлекают граждан к участию в долевом строительстве. Речь в данном случае идёт об организационно-правовых основах рекламной деятельности на строительном рынке, которая зачастую оказывается весьма далёкой от «добропорядочности»1. Рекламные объявления фирм — застройщиков ориентируют людей на заключение так называемых инвестиционных договоров, которые, по сути, подтверждают лишь факт соучастия в строительном проекте. При этом инвесторы разделяют с главным инвестором и застройщиком все риски, связанные с экономическим провалом и возможным банкротством, то есть имеет место пробел в законодательстве по организации долевого участия в строительстве жилья.
В этой связи необходимо отметить, что организационно-правовой формой договора могут быть только договоры участия в долевом строительстве, которое осуществляет жилищные, жилищно-строительные и жилищно-накопительные кооперативы. Все другие формы договоров не основаны на текущем законодательстве и зачастую являются средством для разного рода мошеннических действий.
В аспекте применения мер административно-правового характера представляется необходимым запретить рекламу объектов, на возведение которых у строителей нет обязательных разрешительных документов. Это может усилить контроль над недобросовестными застройщиками, поскольку нельзя будет начинать компанию по сбору средств с населения, не подготовив стройплощадку и не вложив значительных собственных (или взятых в кредит в банке) средств1.
Сложность решения проблемы подчёркивает та дискуссия по поводу договоров о долевом участии в строительстве многоквартирных домов, которая получила широкое освещение в специальной литературе2.
При этом определяющим в обозначенной дискуссии является спор о правовой природе договоров о долевом участии. Чаще всего данный вид договора цивилистами относится либо к договорам строительного подряда, либо анализируется институт простого товарищества3.
Содержательный анализ присутствует в научной литературе и при ос вещении инвестиционных договоров в строительстве, а также организационно-правовых проблем застройки1.
В частности высказано мнение о том, что понятие «договор долевого участия в строительстве» отражает больше экономическую, чем правовую его сущность, с чем можно полностью согласиться. И, договором долевого участия может быть как общественное обязательство, просто товарищество, так и правоотношения со встречной направленностью сторон2.
Также надо признать обоснованной позицию Б. Л. Хаскельбурга в том, что термин «долевое участие в строительстве» однопорядковой юридической определённости не несёт, и «едва ли можно признать удачным и плодотворным стремление определить правовую природу соглашения о долевом участии в строительстве»3.
Проводя сравнительно-правовой анализ, отметим, что в условиях хозяйствования в СССР долевое участие в строительстве многоквартирных домов и иных объектов культурно-бытового назначения осуществлялось преимущественно в плановом административном порядке4.Именно тем, что все возведённые недвижимые объекты принадлежали государству и передавались хозяйствующим субъектам на праве хозяйственного ведения или оперативного управления и, было обусловлено существование такого термина, как «долевое участие в строительстве», отражающего именно экономическую сущность отношений при отсутствии элементов юридической самостоятельности, таких, например, как доля в праве собственности на возведённый недвижимый объект.
Поскольку созданная за счёт государственных предприятий недвижи мость являлась государственной собственностью, дольщики — предприятия и организации не приобретали право собственности на долю в возведённых объектах. Доля при таких ситуациях являлась категорией учётного экономического характера в отношении денежных средств, переданных для того, чтобы обеспечить интересы предприятий и организаций, участвующих в финансировании строительства.
Источник: www.dslib.net