ООО «РосАрхитектор» занимается процессом согласования изменения вида разрешенного использования (ВРИ) земельного участка. Изменения функционального назначения здания без реконструкций. Наш телефон: +7 (495) 991-87-09.
Замкнутый круг // Можно ли изменить разрешенное использование участка на соответствующее назначению здания, но не предусмотренное ПЗЗ?
Нередко текущий вид разрешенного использования (ВРИ) земельного участка, в том числе установленный органами власти еще до принятия Правил землепользования и застройки (ПЗЗ), не учитывает назначение изначально расположенных на участке зданий, а подходящий для здания вариант использования не предусмотрен действующими ПЗЗ.
Или под возведенным ранее зданием формируется участок, но ВРИ, предусматривающий возможность использования участка в соответствии с фактическим назначением здания, в градостроительном регламенте ПЗЗ отсутствует.
В результате у собственника законно возведенного здания возникают проблемы с оформлением земельных отношений, эксплуатацией здания, применением штрафных санкций за нецелевое использование, исчислением земельных и имущественных платежей в бюджет.
Можно ли изменить текущий ВРИ участка на вид, соответствующий назначению правомерно возведенных на нем объектов недвижимости, но не предусмотренный ПЗЗ? Можно ли установить такой ВРИ вновь сформированному под зданием участку? Об этом я расскажу в данном материале, исходя из имеющегося практического опыта Правового центра «Два М» и анализа позиций судов.
1. Если текущий ВРИ участка не учитывает назначение правомерно возведенных на участке объектов недвижимости
Из п. 4 ст. 85 ЗК, п. п. 8 — 10 ст. 36 ГрК следует, что здания, правомерно возведенные до утверждения градостроительных регламентов ПЗЗ, а также участки, на которых они расположены, ВРИ которых не соответствуют градрегламенту, могут использоваться по прежнему фактическому ВРИ (за исключением случаев, если использование таких участков и зданий представляет опасность для жизни или здоровья человека, окружающей среды, объектов культурного наследия).
Соответственно, режим земельного участка должен обеспечивать возможность использовать расположенные на нем здания по их фактическому разрешенному использованию неограниченно долго.
Данный вывод соответствует правовой позиции ВС.[1]
В то же время, ВС неоднократно указывал, что установление разрешенного использования участка не может носить произвольный характер и должно определяться фактическим использованием данного участка, т. е., применительно к застроенным участкам – функциональным назначением расположенных на них ОКС.[2]
В случае, если на участке расположены здания, такому участку не может быть установлен ВРИ, не допускающий капитального строительства.[3]
Однако на практике при определении ВРИ земельных участков органами власти нередко игнорируется информация о нахождении на участке ОКС. В результате – ВРИ присваивается участку без учета назначения расположенных на нем зданий (сооружений), что с большой вероятностью будет иметь для правообладателя недвижимости вышеприведенные неприятные последствия.
Судебная практика подтверждает: если ВРИ участка не учитывает назначение правомерно возведенных на нем (до установления ВРИ в текущем виде) объектов недвижимости, правообладатель вправе изменить ВРИ такого участка, независимо от предусмотренного ПЗЗ градрегламента.
В определении по делу № А43-47603/2017[4] ВС обратил внимание на то, что законодательство о кадастровом учете и регистрации прав не содержит запрета на внесение в ЕГРН сведений о фактическом разрешенном использовании участка, соответствующем назначению законно возведенных на нем ОКС, но не предусмотренном градостроительным регламентом, установленным в отношении территориальной зоны.
В рамках дела № А40-150572/2021 суды пришли к выводу: если текущий ВРИ участка не отражает назначения расположенного на нем здания, такому участку в любом случае должен быть установлен новый ВРИ, соответствующий его фактическому использованию, даже если такой ВРИ не предусмотрен действующими ПЗЗ.[5]
Кроме того, нарушение порядка установления ВРИ исходного земельного участка является основанием для признания неправомерно установленными и, соответственно, для изменения ВРИ тех участков, которые были образованы из исходного участка в результате его раздела.
Данный вывод содержится в правовой позиции ВАС[6] и воспринят более поздней судебной практикой.
В деле № А40-320178/2019, сопровождаемом юристами «Два М», удалось обосновать правомерность изменения ВРИ участка путем установления вида разрешенного использования, соответствующего назначению законно возведенного еще до формирования участка объекта (офисно-гостиничного комплекса), при том, что данный ВРИ не предусмотрен действующими ПЗЗ и не соответствует ВРИ, установленному для исходного участка («для благоустройства и строительства детских и спортивных площадок»).[7]
В рамках дела № А40-35569/2019 судами признан незаконным отказ ДГИ Москвы в изменении ВРИ земельного участка путем его приведения в соответствие с фактическим использованием (для производственных целей). Суды указали, что текущий ВРИ участка был установлен без учета назначения расположенных на участке зданий и нарушает права землепользователя, на которого не могут быть возложены негативные последствия принятия решения о присвоении участку непроизводственного ВРИ. В частности, неправомерным будет являться возложение на него обязанности по уплате повышенной арендной платы за период до изменения ВРИ участка[8].
Таким образом, в случае, когда текущий ВРИ участка установлен без учета правомерно возведенных на таком участке объектов недвижимости, его правообладатель вправе изменить ВРИ участка, даже если «нужный» ВРИ не предусмотрен действующими ПЗЗ.
Указанный вывод в полной мере относится и к земельным участкам, расположенным в так называемой зоне сохраняемого землепользования («Ф») в Москве, которой посвящена отдельная статья в моем блоге.
2. Если земельный участок формируется под правомерно возведенным объектом недвижимости
В некоторых случаях год постройки здания существенно предшествует формированию земельного участка для его эксплуатации.
На практике уполномоченный орган, предоставляя вновь сформированный участок под зданием в аренду, устанавливает ВРИ такому участку, исходя из градостроительного регламента по ПЗЗ. Функциональное назначение здания при этом не всегда учитывается.
В итоге между ВРИ участка и назначением здания возникает противоречие: эксплуатация здания в соответствии с установленным ВРИ невозможна, тогда как менять что-либо в конструктиве здания для того, чтобы привести его в соответствие с установленным ВРИ – нецелесообразно и экономически невыгодно для собственника здания.
В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 36 ГрК и вышеприведенными позициями ВС, правовой режим земельного участка должен устанавливаться с учетом фактического использования участка и ОКС.
Судебная практика подтверждает: если земельный участок формируется под зданием, такому участку должен быть установлен ВРИ, соответствующий функциональному назначению расположенного на нем здания, независимо от предусмотренного ПЗЗ градрегламента.
В рамках дела № А40-134186/2020 суды, удовлетворяя требование собственника здания об урегулировании разногласий, возникших при заключении договора аренды публичного участка, пришли к выводу: разрешенное использование вновь сформированного участка должно соответствовать фактическому назначению здания, расположенного на нем. В противном случае, существенно нарушаются права собственника здания в части возможности использования здания по его фактическому назначению. Судом принято во внимание, что не соответствующий назначению здания ВРИ повлечет заведомо нецелевое использование участка с рисками применения к арендатору штрафных санкций. Такая ситуация противоречит основным началам гражданского и законодательства — принципу свободы договора, добросовестности действий сторон, разумности и справедливости условий договора (ст. ст. 1, 10, 307, 421 ГК РФ).[9]
Кроме того, ВРИ участка, установленный не в соответствии с назначением расположенного на нем здания, может привести к необоснованному завышению кадастровой стоимости участка и зависящих от нее земельных и имущественных платежей в бюджет. В случае, если такому участку будет присвоен ВРИ, включающий размещение офисов, объектов торговли, общепита и (или) бытовых услуг, здание будет включено в перечень облагаемых налогом на имущество по кадастровой стоимости (Перечень).
В вышеприведенном случае здание, фактически используемое для складских целей, было исключено из Перечня в рамках дела № 66а-430/2022 на основании судебного акта об урегулировании разногласий по договору аренды в части ВРИ участка.[10]
Таким образом, в случае если земельный участок формируется под правомерно возведенным зданием, такому участку должен быть установлен ВРИ, соответствующий функциональному назначению здания, даже если такой ВРИ для участка не предусмотрен ПЗЗ.
Заключение
Правообладатель участка не должен нести негативные последствия из-за навязанного ему разрешенного использования земли, которое установлено представителями органов власти без учета назначения законно возведенных на участке зданий или включает неактуальные и затратные (с точки зрения влияния на кадастровую стоимость и платежи за землю и недвижимость) виды использования.
Собственник правомерно возведенного на участке объекта недвижимости не может быть лишен возможности эксплуатировать такой объект в соответствии с его функциональным назначением.
Практический опыт и анализ релевантной судебной практики по данному вопросу позволяют констатировать, что чиновники продолжают «страдать» формализмом, тогда как суды в большинстве случаев встают на сторону собственников недвижимости.
[1] См. п. 6 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка (утвержденным Президиумом ВС РФ 14.11.2018); Определение СК по экономическим спорам ВС от 03.06.2019 по делу № 301-КГ18-25680.
[2] См. напр. определения ВС от 19.12.2018 № 305-КГ18-20540, от 09.01.2018 г. № 307-КГ17-19814; Кассационное определение СК по административным делам ВС от 26.01.2022 № 49-КАД21-9-К6.
[3] См. Постановление Президиума ВАС РФ от 29.05.2012 г. № 13016/11; Постановление АС Московского округа от 28.09.2017 № Ф05-10460/2017 по делу № А41-64876/2016; Решение АС г. Москвы от 10.03.2020 по делу № А40-320178/2019.
[4]См. п. 34 Обзора судебной практики ВС № 3 (2019) (утв. Президиумом ВС 27.11.2019).
[5] См. Постановление Девятого ААС от 31.01.2022 № 09АП-83041/2021 по делу № А40-150572/2021.
[6] См. Постановление Президиума ВАС РФ от 29.05.2012 № 12919/11 по делу № А27-12204/2010.
[7] См. Постановление АС Московского округа от 23.11.2020 № Ф05-17954/2020 по делу № А40-320178/19-2-1878.
[8] См. Постановление АС Московского округа от 18.11.2019 № Ф05-19640/2019 по делу № А40-35569/19-154-323.
[9] См. Постановление АС Московского округа от 06.04.2022 № Ф05-2727/2022 по делу № А40-134186/2020.
[10] См. Апелляционное определение Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 17.02.2022 по делу № 66а-430/2022.
Вид разрешенного использования земельного участка ( ВРИ участка) является одной из важнейших его характеристик, поскольку: Определяет назначение объектов капитального строительства ( ОКС ), которые могут быть возведены на участке (к примеру, торговля или производство); Является одним из основных ценообразующих факторов кадастровой оценки участка (т. е. влияет на величину кадастровой стоимости участка); Определяет применимую к участку ставку земельного налога или ставку арендной платы за использование публичных земель, а также размеры платежей в бюджет, связанные с осуществлением строительства или реконструкции (в т. ч. возможность применения различных льготных режимов)
Изменение ВРИ земельного участка и назначения здания
Вид разрешенного использования (ВРИ) – это характеристика земельного участка, определяющая способ его использования, а также вид деятельности, ведение которой может на нем осуществляться. Перечень всех устанавливаемых в настоящее время видов разрешенного использования приведен в классификаторе ВРИ, утвержденном Приказом Минэкономразвития России № 540 от 01.09.2014г. №540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков».
Виды разрешенного использования
Градостроительным кодексом устанавливается три варианта видов разрешенного использования земель:
- основные;
- условно разрешенные;
- вспомогательные.
Основные ВРИ не подлежат дополнительному согласованию с органами власти, т.е. собственник вправе использовать земельный участок в соответствии с указанным в качестве основного видом или одного из основных, если таковых указано несколько.
Условно разрешенные ВРИ дают возможность выбора способа использования участка, при этом условно разрешенный вид может быть основным или совместным с ним.
Вспомогательные виды разрешенного использования могут применяться только в качестве дополнительных к основным или к условно разрешенным и только совместно с основными или условно разрешенными видами на территории одного земельного участка.
Использовать земельный участок, даже если он находится в собственности, можно только в соответствии с видом его разрешенного использования. Например, если он имеет ВРИ под строительство и эксплуатацию складских зданий, то построить новое или реконструировать существующее и сделать потом из него офисное здание или жилой дом нельзя, т.к. назначение будет противоречить целям использования земельного участка, указанным в ГПЗУ и ЕГРН.
Важно! При смене ВРИ должна производиться и смена функционального назначения здания на вид, соответствующий новым целям использования земельного участка (в случае, если изначально ВРИ земельного участка и назначение здания не совпадают).
Взыскание убытков, причиненных нецелевым использованием земельного участка (в случае причинения вреда участку как природному объекту)
Порядок действий при изменении вида разрешенного использования
Изменение ВРИ или добавление новых, в т.ч. условно-разрешенных или вспомогательных, возможно только из перечня, закрепленных действующими на территории муниципального образования градостроительными регламентами и Правилами землепользования и застройки (ПЗЗ).
Порядок действий по изменению ВРИ выглядит следующим образом:
- Подача Запроса (заявления) на предоставление государственной услуги об изменении одного вида разрешенного использования участка на другой.
- По итогам рассмотрения обращения заявителя уполномоченным органом власти выносится распорядительный акт о смене ВРИ земельного участка либо мотивированный отказ в предоставлении услуги.
- При положительном решении – внесение изменений в ЕГРН и в Договор аренды земельного участка (в случае аренды у города).
Сроки выполнения работ по изменению ВРИ
Срок рассмотрения заявления составляет от 15 до 50 рабочих дней (в зависимости от необходимости проведения публичных слушаний и рассмотрения вопроса на Градостроительном совете). Весь процесс смены ВРИ земельного участка от подачи соответствующего заявления до момента внесения изменений в ЕГРН в среднем занимает от 1,5 до 4 месяцев. При необходимости внесения изменений в ПЗЗ сроки увеличиваются до 12 месяцев.
Правоустанавливающих документов на земельный участок
- на имя Главы муниципального образования (если документы территориального планирования отсутствуют или не утверждены)
- через ГЗК (если земельный участок находится в Москве или документы территориального планирования утверждены)
Прохождение публичных слушаний
При внесении изменений в ПЗЗ (если земельный участок находится в Москве или документы территориального планирования утверждены)
Внесение изменений в правоустанавливающие документы
- если земельный участок находится в аренде — подача заявления в ДГИ г. Москвы
- если земельный участок в собственности — подача заявления в Росреестр
Получение Выписки из ЕГРН с измененными ВРИ
Через портал государственных и муниципальных услуг или через МФЦ
Смена функционального назначения здания
Функциональное назначение здания – это разрешенные способы использования здания, в частности, возможные способы его эксплуатации для осуществления конкретных видов хозяйственной и иной экономической деятельности.
Важно! Функциональное назначение объекта капитального строительства должно соответствовать ВРИ земельного участка, на котором он расположен. Например, если на земельном участке с видом разрешенного использования «для размещения объектов транспортного обслуживания и придорожного сервиса» находится здание, которое по документам БТИ или ЕГРН является автосервисом, но фактически используется как складское, то для приведения в порядок всех правоустанавливающих документов необходимо сменить функциональное назначение объекта. Изменение назначения здания – это переоборудование объекта под другой вид деятельности, отличный от изначально предусмотренного правоустанавливающими документами. При этом смена должна происходить одновременно с изменением вида разрешенного использования земельного участка или совпадать по назначению с имеющимся ВРИ.
Основные причины изменения функционального назначения объекта:
- здание не используется под цели, под которые было построено, и требуется его перепрофилирование;
- требуется сменить назначение части строения или только отдельных его помещений.
Порядок действий при изменении назначения здания
Смена назначения здания проводится на основании распорядительного документа (распоряжения), выданного уполномоченным органом. Если здание или его часть принадлежит городу, то обращаться надо в Департамент городского имущества г. Москвы. Если собственником является не город, то смена назначения здания будет происходить через БТИ.
Чтобы сменить целевое назначение здания, необходимо обратиться в Департамент городского имущества г. Москвы или БТИ соответственно, с письменным заявлением и следующим пакетом документов:
- правоустанавливающие документы на объект;
- технический паспорт;
- подготовленный и оформленный в установленном порядке проект переустройства и (или) перепланировки переводимого помещения (в случае, если переустройство и (или) перепланировка требуются для обеспечения использования такого помещения.
Дополнительно могут понадобиться согласования проекта переустройства и (или) перепланировки в надзорных органах.
По результатам рассмотрения заявления будет выдано распоряжение о возможности изменения назначения здания или его части, или будет выдан мотивированный отказ, при этом отказ можно обжаловать в судебном порядке.
Сроки выполнения работ по изменению назначения здания
В среднем, весь процесс по смене назначения здания в среднем занимает от 3 до 5 месяцев.
Индивидуальный подход – каждый объект индивидуален и до заключения договора мы проводим анализ имеющейся у Заказчика ситуации – для определения возможностей согласования, разъясняем возможные пути согласование объекта.
Полный комплекс услуг – мы предоставляем комплексные услуги: от получения исходно-разрешительной документации и завершая сдачей построенного объекта в эксплуатацию.
Соответствие закону – согласование проектной документации выполняется в соответствии с нормативно-правовыми актами Российской Федерации, поэтому с нами Заказчик лишается риска получить поддельные документы при согласовании.
Опыт – у нас многолетний практический опыт в области согласования проектной документации, в том числе согласования «самостроя» и незаконной реконструкции.
Гарантия результата – мы беремся за согласование только тех объектов, которые можно согласовать, мы не беремся согласовывать объекты, построенные с грубейшими нарушениями строительных норм, которые невозможно согласовать.
Заказав услугу изменения ВРИ или назначения здания у нас, Вы получите полный комплекс услуг – от получения ГПЗУ с измененным ВРИ до внесения данных изменений в ЕГРН
Изменение вида разрешенного использования земельных участков и (или) объектов капитального строительства . Тип: Положительный результат предоставления услуги/исполнения функции. … Сведения о государственной услуге. Принятие решения об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства . Реестровый номер услуги: 3543000010000156765.
Разрешенное использование земель
Правовой центр «Два М» оказывает квалифицированную правовую помощь по вопросам, связанным с определением, установлением и изменением видов разрешенного использования земельных участков.
Вид разрешенного использования земельного участка (ВРИ участка) является одной из важнейших его характеристик, поскольку:
- Определяет назначение объектов капитального строительства (ОКС), которые могут быть возведены на участке (к примеру, торговля или производство);
- Является одним из основных ценообразующих факторов кадастровой оценки участка (т. е. влияет на величину кадастровой стоимости участка);
- Определяет применимую к участку ставку земельного налога или ставку арендной платы за использование публичных земель, а также размеры платежей в бюджет, связанные с осуществлением строительства или реконструкции (в т. ч. возможность применения различных льготных режимов);
- Является критерием для применения к расположенной на участке недвижимости налога на имущество по кадастровой стоимости.
Разрешение вопросов, связанных с ВРИ участков — одно из основных направлений деятельности Правового центра «Два М». Юристы «Два М» осуществляют определение вида разрешенного использования земельного участка, изменение ВРИ (в случае некорректности его установления органами власти или под реализацию конкретного проекта), приведение ВРИ в соответствие с классификатором.
Как определяется разрешенное использование участка
Как правило, виды разрешенного использования участков утверждаются в составе градостроительных регламентов, содержащихся в ПЗЗ и применяющихся в пределах границ соответствующей территориальной зоны в отношении определенной категории земель.
При этом, градостроительным регламентом участка могут быть предусмотрены виды разрешенного использования трех типов:
- Основные виды разрешенного использования – это те виды, которые могут быть установлены для участка его собственником без дополнительных разрешений и согласований каких-либо публичных органов.
- Условно разрешенные виды разрешенного использования – это те виды использования, которые могут быть установлены для участка только после прохождения специальной публичной процедуры и получения отдельного разрешения.
- Вспомогательные виды разрешенного использования – это виды использования, устанавливаемые в дополнение к основным или условно разрешенным, которые, как правило (но не всегда), направлены на «обслуживание» основного вида использования.
Актуальные вопросы, связанные с ВРИ участков
До принятия ПЗЗ вид разрешенного использования устанавливался каждому земельному участку индивидуально при его предоставлении. В связи с этим присвоенный участку ВРИ зачастую не соответствует градостроительному регламенту участка, установленному принятыми впоследствии ПЗЗ.
Аналогично, ВРИ большинства участков определен не в соответствии с федеральным классификатором, который в настоящее время обязателен к применению при установлении ВРИ участков (при формировании новых участков или изменении ВРИ существующих), а также при разработке ПЗЗ, проектов планировки территории (ППТ), выдаче ГПЗУ.
Возникающие на практике спорные ситуации зачастую берут свое начало из противоречий между установленным участку ВРИ, градостроительным регламентом и классификатором.
Нередко исходный ВРИ участка сформулирован таким образом, что допускает сразу несколько толкований, принципиально различных с точки зрения их влияния на размер земельных и имущественных платежей в бюджет (арендная плата, земельный налог, налог на имущество и т. д.). Приведение ВРИ в соответствие с Классификатором позволяет устранить подобную неопределенность и снизить нагрузку компании по платежам в бюджет.
Еще одной актуальной проблемой является установление органами власти ВРИ земельным участкам без учета назначения изначально расположенных на участках зданий, что нередко порождает проблемы с оформлением публичных договоров аренды, получением разрешительной документации на строительство или реконструкцию.
Для правообладателя участка либо для лица, которое планирует приобрести права на участок для дальнейшей застройки, будет актуальным определение разрешенного использования земельного участка — для понимания потенциала его использования, а также выявления имеющихся обременений (вхождение в границы зон с особыми условиями использования территорий и т. д.). Это возможно в рамках градостроительного аудита, осуществляемого «Два М».
Лицо, которое планирует изменить фактически осуществляемую на земельном участке деятельность, функциональное назначение ОКС, легализовать уже ведущийся бизнес, может быть заинтересовано в изменении ВРИ участка. При этом порядок внесения изменений будет отличаться в зависимости от того, предусмотрен ли желаемый вид использования ПЗЗ в качестве основного, условно разрешенного или вспомогательного вида.
В случае, если желаемый вид использования градостроительным регламентом участка не предусмотрен, перед правообладателем встает задача внесения изменений в ПЗЗ либо подготовки ППТ (для осуществления инвестиционного проекта).
Грамотное определение ВРИ участка до начала реализации конкретного проекта чрезвычайно важно, поскольку установленный ВРИ будет влиять как на расчет отдельных видов земельных платежей на период строительства (платы за снятие запрета на строительство, платы за изменение ВРИ, повышенной арендной платы на период строительства или реконструкции), так и при последующей эксплуатации простроенных объектов.
Правовой центр «Два М» осуществляет комплексное правовое сопровождение проектов, связанных с определением, установлением и изменением ВРИ участков, включая выбор оптимального ВРИ для осуществления конкретного проекта, взаимодействие с органами власти по любым возникающим вопросам, а также представление интересов в судебных инстанциях.
Справочник "Типы видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства ". 13. Справочник Типы видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства . : Код справочника: 5B. Код.
- https://zakon.ru/blog/2022/05/18/zamknutyj_krug__mozhno_li_izmenit_razreshennoe_ispolzovanie_uchastka_na_sootvetstvuyuschee_naznachen
- https://www.rosarch.ru/soglasovanie/izmenenie-vri/
- https://www.2m.ru/branches/razresennoe-ispolzovanie-zemel